Ответственность за сохранность архивных документов в организации.

Нормативно-правовые акты, предусматривающие ответственность за сохранность архивных документов
Необходимость унификации нормативных документов

Федеральный закон от 22.10.2004 № 125-ФЗ (ред. от 28.12.2017) «Об архивном деле в Российской Федерации» (далее ― Закон № 125-ФЗ) регулирует отношения в сфере организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов независимо от их форм собственности, а также отношения в сфере управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства.

Субъектом права в данном случае являются публичные образования: органы власти всех уровней и подведомственные им организации, органы местного самоуправления, коммерческие структуры. Объектом права является архивный документ, на который направлены юридически значимые действия субъекта: реализация полномочий по распоряжению в пределах, установленных законом.

Возникновение правоотношений, регулируемых Законом № 125-ФЗ, исходит от нормы статьи 13 «Создание архивов», которая обязывает государственные органы, органы местного самоуправления муниципального района и городского округа создавать архивы для хранения, комплектования, учёта и использования образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов. А организации и граждане вправе создавать архивы в целях хранения, образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности.

Архивный документ ― это объект права, а именно объект права собственности. Особый статус архивного документа закреплён в Законе № 125-ФЗ. В отношении архивного документа устанавливается владелец ― государственный орган, орган местного самоуправления либо юридическое или физическое лицо, осуществляющие владение и пользование архивными документами и реализующие полномочия по распоряжению ими в пределах, установленных законом или договором.

Собственно, исходя из анализа норм статей и понимания юридического статуса архивного документа, юридические и физические лица несут ответственность за сохранность тех документов, которые отнесены к государственной части Архивного фонда Российской Федерации, и за те документы, которые поименованы в подзаконных нормативных актах. Не любой хозяйствующий субъект может быть отнесён к источникам комплектования государственных архивов, а те документы, которые образовались в деятельности этого субъекта, могут быть переданы на архивное хранение по договору.

Сферу архивного дела регулирует множество нормативно-правовых актов, с первого раза сложно разобраться что к чему, и возникает масса вопросов. Чтобы далеко не уходить в анализ существующих норм, начнём с принципиально важной нормы:

1. Законом прямо предусмотрена обязанность организаций обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения.

2. Организации вправе создавать архивы в целях хранения и использования, образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов.

К организации архивного дела в органах государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующим субъектам применимы Основные правила работы архивов организаций (одобренные решением Коллегии Росархива от 06.02.2002) и Приказ Министерства культуры Российской Федерации от 31 марта 2015 г. № 526 «Об утверждении правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях». Данные Правила распространяются на архивы государственных организаций, а также обязательны для всех негосударственных организаций в части обеспечения сохранности, описания, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, отнесённых к государственной или муниципальной собственности.

Из закона вытекает, что создание архива в организации относится к её праву, а вот обеспечение сохранности документов ― к обязанности. Кроме вышеперечисленных норм, имеется ещё ряд подзаконных актов, которые косвенно указывают на то, что создание архива в организации ― это требование, ведь, по сути, кроме архивного способа хранения документов, иных не имеется. Работа с документами в архиве напрямую связана с обеспечительной мерой по их сохранности. Так пунктом 2.14 Правил (2015 г.) установлено, что сохранность документов в архиве организации обеспечивается комплексом мероприятий по созданию нормативных условий, соблюдению нормативных режимов и надлежащей организации хранения документов, исключающих хищение и утрату и обеспечивающих поддержание в нормальном физическом состоянии.

Статья 27 Закона № 125-ФЗ предусматривает несколько видов юридической ответственности за сохранность документов: ответственность за нарушение законодательства об архивном деле в Российской Федерации. Юридические лица, а также должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Раздел 1.5. Основных правил работы архивов организаций (2002 г.) устанавливает, что архив совместно с руководителем организации несёт ответственность за:

несоблюдение условий обеспечения сохранности документов;
утрату и несанкционированное уничтожение документов;
необоснованный отказ в приёме на хранение документов постоянного хранения и по личному составу подведомственных организаций при ликвидации организации или изменении формы собственности;
нарушение правил использования документов и доступа пользователей к документам, установленных законодательством.

Как понимается, за нарушение положений раздела 1.5. Основных правил работы архивов организаций предусмотрена ответственность статьёй 13.20 КоАП РФ: нарушение правил хранения, комплектования, учёта или использования архивных документов влечёт предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трёхсот рублей; на должностных лиц ― от трёхсот до пятисот рублей.

К Правилам данная норма-санкция относит порядка 39 подзаконных нормативных актов, среди них:

Приказ Минкультуры РФ от 18.01.2007 № 19 (ред. от 16.02.2009) «Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учёта и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук» (зарегистрировано в Минюсте РФ 06.03.2007 № 9059).
Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 9 июня 2011 г. № 112 «Об утверждении Перечня документов федеральных судов общей юрисдикции с указанием сроков хранения».
Федеральный закон Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. № 402-ФЗ «О бухгалтерском учёте» (ст. 29 «Хранение документов бухгалтерского учёта»).
Постановление Правительства РФ от 16.10.2003 № 630 (ред. от 09.03.2010) «О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. № 438 и 439» (вместе с «Правилами ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений»).
Основные правила работы архивов организаций (одобренные решением Коллегии Росархива от 06.02.2002).
Приказ Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. № 558 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения»

Однако для некоторых форм хозяйствующих субъектов (акционерное общество, инвестиционный фонд, негосударственный пенсионный фонд, страховщики) предусмотрены отдельные нормы о сохранности документов, и связано это, прежде всего, с их финансовой деятельностью. Отдельные ФЗ устанавливают обязанность по сохранности документов:

Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О рынке ценных бумаг» (в ч. 3 ст. 28).
Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об акционерных обществах» (ст. 89).
Федеральный закон от 29.11.2001 № 156-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об инвестиционных фондах».
Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ (ред. от 29.12.2012, с изм. от 23.07.2013) «Об обществах с ограниченной ответственностью» (ст. 50).
Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ст. 28).
Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «О негосударственных пенсионных фондах» (ст. 32, п. 4).
Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 (ред. от 23.07.2013) «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (ст. 6, п. 2.1.).

За нарушение норм, предусмотренных данными законами, предусмотрена санкция статьи 13.25 КоАП РФ:

1. Неисполнение акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда либо специализированным депозитарием акционерного инвестиционного фонда, паевого инвестиционного фонда или негосударственного пенсионного фонда обязанности по хранению документов, которые предусмотрены законодательством об акционерных обществах, о рынке ценных бумаг, об инвестиционных фондах и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами и хранение которых является обязательным, а также нарушение установленных порядка и сроков хранения таких документов ―

влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч пятисот до пяти тысяч рублей; на юридических лиц ― от двухсот тысяч до трёхсот тысяч рублей.

2. Неисполнение обществом с ограниченной (дополнительной) ответственностью или унитарным предприятием обязанности по хранению документов, которые предусмотрены законодательством об обществах с ограниченной ответственностью, о государственных и муниципальных унитарных предприятиях и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами и хранение которых является обязательным, а также нарушение установленных порядка и сроков хранения таких документов ―

3. Неисполнение страховщиком обязанности по хранению документов, перечень которых и требования к обеспечению сохранности, которых предусмотрены страховым законодательством, ―

влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц ― от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

А также, в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учёте», организации обязаны хранить первичные учётные документы, регистры бухгалтерского учёта и бухгалтерскую отчётность в течение сроков, устанавливаемых в соответствии с правилами организации государственного архивного дела, но не менее 5 лет.

При этом ответственность за организацию хранения учётных документов, регистров бухгалтерского учёта и бухгалтерской отчётности несёт руководитель организации. За грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учёта и представления бухгалтерской отчётности, а равно порядка и сроков хранения учётных документов установлена административная ответственность в отношении должностных лиц в соответствии со статьёй 15.11 КоАП РФ.

Кроме того, согласно подп. 8 п. 1 ст. 23 Налогового кодекса РФ организация налогоплательщик обязана в течение 4 лет обеспечивать сохранность данных бухгалтерского и налогового учёта и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов, а также уплату налогов. Отсутствие данных документов может повлечь достаточно серьёзные последствия.

По статье 13.25 всё очевидно: есть перечень документов, за сохранность которых несёт ответственность должностное или юридическое лицо. Более того, полагаю, что данные перечни можно расширить, включив в них документы по личному составу: приказы по личному составу (со сроками хранения от 5 до 50 (75) лет), личные дела сотрудников, лицевые счета.

Если рассмотреть более подробно санкцию статьи 13.20 КоАП, то выходит, что за каждый этап архивного делопроизводства предусмотрено единое наказание, будь то хранение (например, нарушение требований температурно-влажностного режима), учёт, комплектование или использование, хотя по характеру и объёму работы это совершенно разные категории. Под сохранностью документов можно понимать весь комплекс этих этапов, так как они не могут существовать один без другого. Нельзя применить санкцию только лишь за несоблюдение температуры и влажности в помещении архива. Должна быть причинно-следственная связь между действиями/бездействием ответственных лиц и наступившими последствиями, например, такими как физическая утрата части документа из-за распространения плесневых грибков или набухание бумаги из-за высокой влажности, что приводит к размыванию текста и невозможности его прочтения и т. д. Если говорить о комплектовании, то оно включает в себя три части: определение источников комплектования архива; определение состава документов, подлежащих приёму в архив; организация передачи документов в архив, то непонятно, где тут искать состав правонарушения.

Полагаем, что формулировка данной статьи абстрактна. Должно быть чётко определено, за какие именно действия/бездействие применимо наказание и в каком размере, либо переформулировать её, например «нарушение сохранности архивных документов», и дать дефиницию тому, что будет пониматься под «сохранностью архивных документов». Это понятие будет содержать в себе не только понимание физической сохранности архивных документов на полках в коробках, но и качественную часть по их созданию, начиная от разработки номенклатуры дел и заканчивая научно-технической обработкой.

На мой взгляд, необходимо принятие единого нормативного акта, который регулировал бы отношения в сфере обеспечения сохранности архивных документов, будь то документы бухгалтерские, кадровые или управленческие. Данный акт должен объединить в себе нормы по охране документов в коммерческих структурах всех организационно-правовых форм.

Например:

Статья 8. Обеспечение сохранности документов по личному составу

8.1. К документам по личному составу относятся: приказы по личному составу (о назначении, увольнении, перемещении, присвоении званий, наград, перемене имени, отпуску по уходу за ребёнком, отпуску без сохранения заработной платы, аттестации, повышении квалификации и др.), трудовые книжки, личные дела, лицевые счета.

8.2. Работодатель, независимо от организационно-правовой формы, обязан хранить данные документы согласно срокам, установленным Приказом Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. № 558 «Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения». Если срок хранения не установлен Перечнем, то согласно сроку, установленному Экспертно-проверочной комиссией организации и уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в сфере архивного дела.

8.3. Работодатель обязан обеспечить физическую сохранность документов, предъявляемых пп.____ Правил (2015 г.)

8.4. Работодатель обязан вести документы архивного учёта в отношении документов по личному составу в соответствии с требованиями п. 2.14-2.37 Правил (2015 г.).

Соответственно, должны быть пересмотрены и нормы-санкции за нарушение норм в сфере сохранности архивных документов в коммерческих структурах. Особенно в части суммы штрафа для юридических лиц. Кроме того, как правило, вопрос о предоставлении документов возникает в рамках судебных споров между коммерческими структурами либо по инициативе налогового органа к хозяйствующему субъекту. В ходе процесса выясняется, что документы утрачены или вообще не созданы, но данное нарушение не будет относиться к этому делу, либо об этом нарушении, если оно известно истцу, должно быть заявлено в иске изначально.

Если говорить о процедуре выявления нарушений организациями архивного законодательства, то в соответствии с пунктом 59 части 2 статьи 28.3 протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 13.20, частью 2 статьи 13.25 Кодекса, составляются должностными лицами органов, уполномоченных в области управления архивным фондом. Приказ Росархива от 18 февраля 2002 г. № 18 «Об организации работы архивных органов по реализации Федерального закона “О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях”» (с изменениями от 25 марта 2002 г.) установил перечень следующих должностных лиц, в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 13.20, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 Кодекса:

руководитель Федеральной архивной службы России, его заместители;
руководители структурных подразделений Федеральной архивной службы России, их заместители;
руководители архивных органов субъектов Российской Федерации, их заместители;
руководители структурных подразделений архивных органов субъектов Российской Федерации, их заместители;

А с 1 сентября 2013 года Банк России рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 13.25 и др.

В завершение статьи сделаем следующие выводы: нормы в сфере архивного дела разрозненны и содержатся в огромном количестве подзаконных нормативных актов, что создаёт препятствие в их понимании и применении; отсутствие чётко определённой ответственности за сохранность архивных документов; действующая санкция статьи 13.20 КоАП РФ ничтожно мала, санкция статьи 13.25 КоАП РФ зачастую не соответствует содеянному правонарушению.

Очевидна значимость архивных документов для установления юридических фактов, для представления выписок или копий в суд в качестве доказательства по делу. Архивные документы содержат исторически значимую информацию, которая необходима для научно-исследовательских целей. В этом и заключается использование и применение архивных документов. Также архивный документ имеет огромное значение для защиты законных интересов и прав граждан (например, документы по личному составу, личные дела, лицевые счета, то есть те документы, которые отражают трудовую деятельность гражданина, или, например, документы, устанавливающие права собственности, и иные документы, которые подтверждают специальный или иной статус гражданина). Архивный документ в данном случае ― это официальный и единственный источник информации. Как показывает практика, компании-работодатели нарушают нормы закона о сохранности документов по личному составу, что приводит к их утрате и невозможности восстановления. Необходимо унифицировать архивное законодательство, придать особый юридический статус архивному документу и пересмотреть порядок принятия документов коммерческих структур в Архивный фонд Российской Федерации. Также необходимо предусмотреть ответственность не только за сохранность архивных документов, отнесённых к Архивному фонду Российской Федерации, но и за те документы, которые имеют или могут иметь юридическое значение1.

1 См. также: Сичкарева М.М. Судебная ответственность при утрате документов // Делопроизводство. 2017. № 1. С.100-106.

Вернуться в раздел