Роль документопотоков в определении проблем современного судопроизводства

(на примере Октябрьского районного суда г. Липецка)

Киселева В.А., Гатилов Э.В.

• Функции отдела делопроизводства в суде

• Организация документопотоков

• Роль судей в движении документопотоков

Многообразие реформаторской деятельности, проводимой в России в последнее десятилетие, ставит вопрос об эффективности функционирования ответственных за реформирование государственных структур. Особенно остро вопрос эффективности деятельности государственных учреждений стоит в судебной сфере, где «универсальных критериев результатов судебной деятельности, ее эффективности в настоящее время просто не существует»1. Поэтому в литературе обращается внимание как на тенденции развития отдельных направлений судопроизводства2, так и на организационные аспекты судебной деятельности3. Вместе с тем, повышение эффективности судебных органов может быть связано и с технологическими моментами, в частности с организацией работы с документами. Все больше внимания в судебной практике, как отечественной, так и зарубежной, обращается на применение электронных технологий делопроизводства4. Но возможно ли применяя новейшие технологии преодолеть несовершенство текущего судопроизводства? Для того чтобы ответить на этот вопрос, обратимся к анализу движения документов в практике Октябрьского районного суда г. Липецка.

Основы функционирования судебной системы РФ закреплены федеральными конституционными законами5. Районные суды занимают важное место в ряду судов общей юрисдикции, так как являются самыми массовыми в судебной системе ― рис. 1.

Рис 1. Судебная система Российской Федерации

Компетенции районного суда определены федеральным конституционным законом от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»6. Структура районного суда строится в соответствии с Положением об аппарате федерального суда общей юрисдикции от 21 декабря 2012 г. № 2387. В соответствии с указанными актами регулируется структура и деятельность Октябрьского районного суда г. Липецка.

Основными функциями Октябрьского суда являются: разрешение по существу гражданских, административных, уголовных, а также иных дел и вопросов, отнесённых к их ведению отраслевым законодательством: пересмотр решений нижестоящих судов; разрешение вопросов, связанных с исполнением судебных решений. Структура Октябрьского суда, представленная на рис. 2, обеспечивает выполнение основных функций и задач.

Рис. 2. Структура Октябрьского районного суда г. Липецка

Председатель Октябрьского районного суда осуществляет общее руководство деятельностью судей, аппарата суда и технического персонала. Председатель имеет двух заместителей. В свою очередь у заместителя по рассмотрению гражданских дел в подчинении находится десять судей, у заместителя по рассмотрению уголовных ― восемь. В подчинении Председателя находится один помощник.

В структуру аппарата районного суда входит: отдел государственной службы и кадров, отдел делопроизводства, приемная, которая является составной частью Отдела делопроизводства, отдел обеспечения судопроизводства по гражданским делам, отдел по обеспечению судопроизводства по уголовным делам и младший обслуживающий персонал (МОП). Отделы гражданского и уголовного судопроизводства имеют в качестве подотдела архивы.8 Количественный состав служащих суда закреплен в штатной расстановке и составляет 98 человек.

Важный аспект работы в районном суде ― делопроизводство, одним из базовых элементов которого является документооборот. В документообороте Окябрьского районного суда выделяются традиционные документопотоки. Документы входящего документопотока поступают на бумажных носителях и в электронном виде ― рис.3. Входящий документопоток включает документы вышестоящих, подчиненных, муниципальных структур, общественных, негосударственных организаций, документы депутатского корпуса и от граждан: законы, указы, постановления, решения, указания, инструкции, распоряжения, поручения, приказы, запросы, заявления и др.

Прежде, чем документ дойдет до исполнителя, он проходит несколько стадий: прием, первичная обработка, регистрация и распределение. На основании Инструкции по делопроизводству документы в электронном виде получает сотрудник суда, назначенный Председателем. В Октябрьском районном суде эту функцию выполняет консультант, который относится к отделу государственной службы и кадров.

Рис. 3. Движение документов входящего документопотока

В свою очередь, консультант проверяет соблюдение условий подачи электронных документов, предусмотренных Порядком подачи в федеральные суды общей юрисдикции документов в электронном виде, в том числе в форме электронного документа от 27 декабря 2016 г.9 Заявителю в тот же день направляется уведомление о получении, либо об отклонении. (При поступлении в суд документа в электронном виде без заполнения специальных форм такие документы отклоняются судом как поданные в нарушение Порядка, о чем заявитель уведомляется судом путем направления сообщения в электронной форме.) Далее консультант передает эти документы в распечатанном виде сотруднику Отдела делопроизводства для их регистрации и передачи по назначению.

Помимо электронных в районный суд поступает большое количество разнообразных бумажных документов. Данные документы проходят через Отдел делопроизводства и Приемную Октябрьского районного суда.

В соответствии с Положением о структурных подразделениях суда Отдел делопроизводства предназначен для обеспечения организации, сопровождения, ведения и учета документооборота и делопроизводства суда, а также для осуществления взаимодействия со структурными подразделениями, с государственными органами и организациями по вопросам, отнесенным к компетенции Отдела.10

В Отделе принимаются, рассматриваются и регистрируются все документы, требующие учета, исполнения и использования в справочных целях. Поступившие в суд документы работник Отдела делопроизводства регистрирует в подсистеме «Документооборот» государственной автоматизированной системы (ГАС) «Правосудие». В Отделе делопроизводства регистрируется вся документация, кроме судебных повесток, возвращенных суду, расписок в получении судебных повесток, исковых заявлений (жалоб), так как эту работу осуществляет Приемная. После регистрации, но не позднее следующего рабочего дня, вся поступившие документы передаются по назначению для рассмотрения в порядке, установленном Председателем суда. Например, запросы из Отдела делопроизводства передаются Председателю суда для дальнейшего рассмотрения, итогом которого является конкретная резолюция, например «к исполнению», «дать ответ» и отправка на исполнение в соответствие с резолюцией.

Частью Отдела делопроизводства является Приемная, которая создана в целях обеспечения доступности правосудия путем эффективной организации работы суда по приему заявлений и обращений граждан11. Приемная Октябрьского районного суда осуществляет прием только исковых заявлений и жалоб от граждан. Перед тем как принять тот или иной документ сотрудник Приемной проверяет оформление обращений, подаваемых в суд, на соответствие общим требованиям к оформлению и нормам законодательства. Далее проставляется штамп Приемной с указанием текущей даты и входящего номера. После чего сотрудник регистрирует документ в подсистеме «Документооборот» ГАС «Правосудие». Затем не позднее следующего рабочего дня заявления передаются компетентным судьям под роспись для рассмотрения в порядке, установленном Председателем суда.

После проведения регистрации документы проходят стадию рассмотрения. В соответствии с Инструкцией по делопроизводству та или иная категория документов проходит разные процедуры рассмотрения. В зависимости от вида документы могут быть направлены из Отдела делопроизводства непосредственно в отделы по обеспечению гражданского и уголовного судопроизводства.

Помимо этого документы могут быть направлены на рассмотрение непосредственно Председателю суда. Например, зарегистрированные предложения, заявления и жалобы на работу суда, которые не подлежат рассмотрению в порядке, установленном процессуальным законодательством РФ, в тот же день передаются Председателю суда, который определяет исполнителя и срок исполнения. Отдельные обращения могут быть поставлены Председателем суда на контроль, о чем делается отметка в Журнале регистрации предложений, заявлений и жалоб на работу суда, не подлежащих рассмотрению в порядке, установленном уголовно-процессуальным и гражданско-процессуальным законодательством. В зависимости от резолюции Председателя на такой вид документа как жалобы непроцессуального характера, происходит дальнейшее движение и исполнение документов. Движение документов в процессе исполнения по гражданским, уголовным делам и административным делам имеет общие черты. Пример движения заявления приведен на рис. 4.

Рис. 4. Движение заявления граждан

После того как заявления от граждан Приемная зарегистрирует в программе ГАС «Правосудие», они передаются Судьям в соответствии с их компетенцией. Судьи выносят определения о назначении того или иного разбирательства. На основании этого определения заявления граждан передаются в соответствующий отдел судопроизводства, где заявлению присваивается индекс с номером. Далее помощники Судей помогают им подготовить все материалы дела, законодательные акты и пр. То есть, максимально быстро осуществляет подготовку к заседанию.

В связи с тем, насколько качественно была выполнена подготовка к делу, зависит вынесение решения. После вынесения решения дело отправляется в отдел судопроизводства. Работник Отдела проверяет оформление. После того как решение приведут в исполнение, дело передается в архив. В противном случае дело передают в Областной суд для обжалования.

Исходящий документопоток можно разделить на документы на бумажных носителях и документы в электронном виде - рис. 5.

Рис. 5. Исходящий документопоток

В соответствии с действующим законодательством и соответствующей компетенцией Октябрьского районного суда в каждом отделе создается большое количество видов документов для отправки. В качестве исходящих, например, в вышестоящие организации направляют докладные записки, отчеты, справки, обзоры, письма, телеграммы, телефонограммы, факсы, сообщения, переданные по электронной почте. Отправляют исходящие документы консультант и отдел делопроизводства.

Оперативное прохождение документов по наиболее краткому пути с минимальными затратами времени и труда - это главный принципрациональной организации документооборота в современном учреждении12. Для рационализации документооборота важно учитывать не только видовое разнообразие, но и маршруты их движения и количественные характеристики. При учете объема документооборота за единицу традиционно принимается сам документ без учета копий, создаваемых при печатании и размножении. В работе суда традиционно используется более емкая учетная единица ― дело. В данной статье именно дело рассматривается в качестве учетной единицы.

В основе получения базовых данных лежит исследование количественных показателей документопотоков конкретного субъекта делопроизводства. В значительной степени структура документопотоков соответствует функционально-целевому назначению составляющих его документов13.

Анализ движения документов в Октябрьском районном суде позволяет сформировать схему документопотоков учреждения ― рис. 6. Все входящие документы в Октябрьский районный суд представляют собой один документопоток ― Vвх. Данный документопоток разветвляется на два документопотока ― Vзж (заявления и жалобы) и Vкорр (корреспонденция). Первый поступает в Приемную суда, второй ― в Отдел делопроизводства. Документопоток Vзж составляет около 85-90% всех входящих документов, а документопоток Vкорр около 10-15 %.

После того, как Приемная суда провела учетные и распределительные действия, документы документопотока Vзж распределяется по следующим документопотокам: Председателю - Vпред, Судьям ― Vс, Отделу гражданского судопроизводства ― Vгрс и Отделу уголовного судопроизводства ― Vугс.

Количественный анализ документопотоков учреждения позволяет оценить их процентное соотношение. Жалобы от граждан, которые представлены документопотоком Vж, составляют около 35% от документопотока Vзж. Они поступают, прежде всего, Председателю суда. Он их рассматривает и выносит соответствующую резолюцию. В зависимости от того, какова резолюция и какие необходимо привлечь силы к решению конкретного вопроса, документы направляются либо в Отдел гражданского или уголовного судопроизводства, либо непосредственно Судьям. Решение выполняется в соответствии с резолюцией Председателя. По исполнению указанного в соответствии с резолюцией решения, исполненные документы направляются в Архив, а при необходимости дальнейшей работы с ними в качестве исходящих документы направляются в те структуры, с которыми связано дальнейшее решение рассматриваемых в них вопросов.

Из Приемной часть документов (заявления, которые представлены документопотоком Vз, составляют около 65% от документопотока Vзж). поступает непосредственно Судьям суда, которые выносят определения по ним. На основании вынесенных определений формируются дела. Дальнейшая судьба каждого дела определена решением, принятым по делу - либо оно передается в Архив как исполненное, либо в вышестоящие инстанции для дальнейшего исполнения.

Второй документопоток, проходящий через Отдел делопроизводства -Vкорр делится на три документопотока ― рис. 6. Этот документопоток представлен такими документами, как запросы, частные определения, письма организационного, справочного и рекомендательного характера. Часть этих документов поступает Председателю для дальнейшего рассмотрения. Эти документы представлены документопотоком Vпред1 и составляет около 15% всей поступившей корреспонденции. Документопоток, который направляется Судьям ― Vc1, составляет около 40%. Документы, которые направляются непосредственно в Отделы судопроизводства -Vгрс , Vугс, составляют около 45 %. Документы последних трех документопотоков движутся в зависимости от того, как разрешаются их вопросы адресатами ― по исполнении они либо направляются в Архив, либо в качестве исходящих ответов гражданам, вышестоящим инстанциям, или иным структурам, с которыми связано разрешение того или иного запроса.

Осуществление судопроизводства в рамках Октябрьского районного суда выработало достаточно устойчивый порядок прохождения документов, регламентированный нормативными актами и отточенный практической работой. Вместе с тем изменение количественных показателей движения документов приводит к дисбалансу документопотоков и отражается на качестве судопроизводства.

Для анализа количественных показателей привлечены документы за период с 2015 по 2017 год. Полностью за данный период представлены только дела по уголовному делопроизводству. По гражданскому и административному делопроизводству имеются выборочные сведения за отдельные годы. Поступающие в Октябрьский районный суд документы представлены гражданскими, административными и уголовными делами ― рис 7.

Рис. 7. Показатели входящего документопотока Октябрьского районного суда за 2015-2017 год

Можно отметить тенденцию сокращения количества гражданских и административных дел в 2016 году, и административных в 2017 году. Для дел уголовного делопроизводства характерен небольшой, но стабильный рост с 2015 по 2017 год ― 472, 503, 611 дел соответственно. Несмотря на меньшее количественное представление, уголовные дела являются самыми трудоемкими и времязатратными.

Работа с делами и дальнейшее движение документов в рамках гражданского и административного делопроизводства, а также в рамках уголовного делопроизводства связана с непосредственной деятельностью Судей. Рассмотрим роль Судей в движении дел гражданского делопроизводства. Для анализа используем выборочные данные только по тем Судьям (7 из 18-ти), которые наиболее полно отражают движение дел за 2015 год ― рис. 8.

Рис. 8. Прохождение дел гражданского делопроизводства через Судей Октябрьского районного суда

Представленные данные позволяют сделать вывод об увеличении количества рассматриваемых дел во втором полугодии 2015 года практически по всем Судьям. Таким образом, во втором полугодии объем документопотока дел гражданского судопроизводства вырос по сравнению с первым полугодием на 35 %. Остаток дел во втором полугодии 2015 г. выше, чем остаток на конец 2014 г., что свидетельствует о более напряженном начале 2016 г. в работе практически всех Судей по гражданским делам. Следовательно, в течение года выросла нагрузка на Судей, их помощников, на отдел обеспечения гражданского судопроизводства. Аналогичная тенденция сохранилась и в 2016, 2017 гг.

Для анализа движения дел административного делопроизводства отсутствуют данные по деятельности Судей, поэтому использованы показатели рассмотрения двух видов дел административного характера за 2016 и 2017 г.: административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересах граждан, организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; административные дела о взыскании обязательных платежей и санкций ― рис. 9.

Рис. 9. Движение дел административного делопроизводства за 2016-2017 гг.

Количественные показатели движения дел за эти годы существенно различаются ― около 3000 рассмотренных дел в 2016 году и около 300 рассмотренных дел в 2017 году. При этом тенденции движения прохождения дел для обоих лет схожи. В качестве главного отличия можно указать увеличение в 2017 году количества дел прекращенных и оставленных без рассмотрения. Наиболее вероятным объяснением сокращения дел административного делопроизводства в 2016 - 2017 гг. является снижение причин нарушений, лежащих в основе возникновения административных дел, что, напрямую связано с принятыми в 2015 г. правовыми актами, обеспечившими снижение давления на бизнес14 и, как следствие, сокращение самих правонарушений.

Обратим внимание на документопоток, представленный делами уголовного делопроизводства за 2015-2017 гг. ― таблица 1.

Таблица 1. Движение дел уголовного делопроизводства в 2015-2017 гг.

Категория дел	2015	2016	2017
Остаток дел на начало периода	54	89	63
Всего поступило	472	503	611
Рассмотрено с вынесением приговора	328	418	455
Рассмотрено с прекращением дела	76	93	112
Передано	33	18	23
Всего окончено	437	529	603
Остаток неоконченных дел на конец периода	89	63	71

Согласно представленным данным, количество поступивших к рассмотрению дел уголовного делопроизводства 2015-2017 гг. стабильно увеличивалось. Спецификой движения уголовных дел является практически их полное рассмотрение, при том, что данный вид дел сопровождается громадным количеством документов информационно-справочного характера. Незначитель-ный остаток на конец отчетного года ― 54, 89 и 63 дела соответственно, говорит о значимости уголовных дел, обусловившей их достаточно полное рассмотрение. Тенденция небольшого, но стабильного роста уголовных дел, вероятно, продолжится и в дальнейшем, что связано с ростом преступности как в Липецкой области, так и в целом по России15. Это, как следствие, увеличит объем работы с делами данного вида и потребует организационных изменений, например увеличения числа Судей.

Неравномерные количественные показатели движения дел гражданского, административного и уголовного делопроизводства в 2015-2017 гг. вносят определенный дисбаланс в работу судей и структурных подразделений Октябрьского районного суда, снижая нагрузку на судей по гражданским делам и увеличивая ее на судей по делам уголовного судопроизводства. При этом Судьи, в соответствии с нормами Постановления «Об утверждении норм нагрузки Судей, судебных исполнителей и работников аппарата районных (городских) судов» от 27.06.1996 № 41а/06-74-12416 имеют строгие временные нормативы рассмотрения дел и принятия по ним соответствующих решений. Дальнейший прогнозируемый рост уголовного судопроизводства ― сложного, социальноответственного, времязатратного, высокодокументированного ― повлечет и дисбаланс документопотоков учреждения. Применение цифровых технологий регистрации, перевода бумажных документов в электронный вид и использование электронных коммуникационных каналов, несомненно, смягчит рост нагрузки, сократит время движения документов, но не устранит работы с основной массой бумажных документов, как правило, конфиденциального характера. Поэтому, учитывая, что движение документов в рамках рассмотренных документопотоков Октябрьского районного суда осуществляется в соответствии с нормативными требованиями17 и целевыми установками районного судопроизводства18 корректировка делопроизводственных процессов и повышение эффективности районного судопроизводства, не может быть в перспективе выполнена без комплексного решения организационных, нормативно-правовых и делопроизводственных вопросов.