Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее Закон о контрактной системе) детально описывает все способы размещения государственного и муниципального заказа. А именно части 1,2 статьи 24 Закона о контрактной системе предусматривают, что заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В свою очередь, конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее ― электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Заказчик при проведении закупки определяет её способ в соответствии с положениями указанных статей и не вправе осуществить закупку способом, не оговоренным в Законе о контрактной системе. Однако довольно часто возникает ситуация, когда один из конкурентных способов закупки, в частности электронный аукцион, признаётся несостоявшимся (например, если подана только одна заявка). В таком случае действующее законодательство о контрактной системе предоставляет заказчику право заключить контракт с единственным поставщиком (то есть без проведения какого-либо дополнительного отбора), но при соблюдении определённой процедуры согласования. В данной статье будет рассмотрена вся процедура согласования, а также описаны её особенности и приведена соответствующая судебная практика.
В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика может осуществляться заказчиком в случае признания несостоявшимися открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, повторного конкурса, электронного аукциона, запроса котировок, запроса предложений в соответствии с частями 1 и 7 статьи 55, частями 1-3.1 статьи 71, частями 1 и 3 статьи 79, частью 18 статьи 83 настоящего Федерального Закона «О контрактной системе…». Согласование заключения контракта в указанных случаях, за исключением случаев заключения контрактов в соответствии с частями 1 и 3 статьи 79 данного закона, проводится при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок. Контракт должен быть заключён с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на условиях, предусмотренных документацией о закупке, по цене, предложенной участником закупки, с которым заключается контракт. Такая цена не должна превышать начальную (максимальную) цену контракта, цену контракта, предложенную в заявке соответствующего участника закупки, или цену контракта, предложенную соответствующим участником закупки при проведении электронного аукциона.
Таким образом, Закон о контрактной системе содержит общую норму, позволяющую определить способы закупки, при признании несостоявшимися которых может осуществляться согласование контракта с единственным поставщиком, сроки такого согласования (не более 10 дней с даты поступления обращения) и срок заключения контракта в случае получения согласия контролирующего органа (не более 20 дней с даты получения заказчиком согласия). В свою очередь, по вопросу самой процедуры согласования Закон о контрактной системе содержит лишь указание о том, что порядок согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) устанавливается федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 определено, что Министерство экономического развития Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
В свою очередь, приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 13.09.2013 № 537 определён Порядок согласования применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Пунктом 3 данного Порядка установлено, что для получения согласования заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) заказчик (уполномоченный орган, уполномоченное учреждение) направляет письменное обращение, подписанное уполномоченным должностным лицом заказчика (уполномоченного органа, уполномоченного учреждения):
1) в целях обеспечения федеральных нужд ― в ФАС России, а в случае закупки товаров, работ, услуг, которые относятся к государственному оборонному заказу, или сведения, о которых составляют государственную тайну, ― в Рособоронзаказ;
2) в целях обеспечения нужд субъекта Российской Федерации ― в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок;
3) в целях обеспечения муниципальных нужд ―- в орган местного самоуправления муниципального района или орган местного самоуправления городского округа, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок.
Соответственно, указанным Порядком фактически проведена градация органов, уполномоченных на выдачу такого согласования, и фактически, согласующий орган зависит от уровня проведения закупки (федеральный, уровень субъекта федерации либо муниципальный).
Кроме того, пункт 8 указанного Порядка определяет обязательный перечень документов, который должен быть приложен к обращению, а именно:
1) документация о закупках, а также разъяснения и изменения к ней (если такие разъяснения или изменения были сделаны заказчиком), копии протоколов, составленных в ходе проведения закупок;
2) информация о поставщике (подрядчике, исполнителе) (наименование, место нахождения, идентификационный номер налогоплательщика), с которым предполагается заключить контракт, и обоснование того, что данное лицо соответствует требованиям законодательства и документации о закупках;
3) документ о согласии указываемого в обращении поставщика (подрядчика, исполнителя) заключить контракт в соответствии с требованиями и условиями документации о закупках и по цене, не превышающей начальную (максимальную) цену контракта, указанную в извещении об осуществлении закупки или приглашении принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом.
Таким образом, процедура согласования, сроки её проведения и возможные результаты достаточно детально описаны в указанных нормативных актах. Вместе с тем, при проведении указанных процедур не могут не возникать определённые вопросы как со стороны лиц, обращающихся за согласованием, так и уполномоченных контролирующих органов. Учитывая, что Закон о контрактной системе вступил в силу относительно недавно, представляется целесообразным применение к сходным правоотношениям судебной практики по ранее действующему закону о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (94-ФЗ).
Так, например, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в постановлении по делу № А32-40046/2013 от 28.10.2014 приходит к общему выводу о том, что согласование возможности заключения контракта с единственным поставщиком возможно только в том случае, если при размещении заказа не допущено нарушений действующего законодательства, в первую очередь законодательства о государственных и муниципальных закупках. В большей степени данный вывод суда касается соответствующей документации, формируемой в рамках выбранного способа определения поставщика (исполнителя, подрядчика). Дословно арбитражный суд в указанном постановлении закрепил, что «апелляционный суд признал неверным вывод управления об отсутствии в аукционной документации инструкции по заполнению заявки, указав, что инструкция является составной частью раздела 3 «Подготовка заявки на участие в аукционе (инструкция по заполнению заявки)». Отсутствие такой инструкции как самостоятельного документа при наличии в аукционной документации правил заполнения заявки не свидетельствует о нарушении заказчиком Закона № 94-ФЗ». В то же время суд в данном постановлении указал следующее: «суд признал неверным вывод управления о несоответствии пункта 3.2.2.2 аукционной документации (о том, что первая часть заявки должна содержать сведения о характеристиках товара, предоставление которых предусмотрено аукционной документацией) части 4 статьи 41.8 Закона № 94-ФЗ, указав, что Закон не обязывает заказчика дословно цитировать норму права в документации об аукционе».
Таким образом, анализируя приведённые выводы суда, можно установить, что согласование возможности заключения контракта с единственным поставщиком будет признано арбитражным судом правомерным (только в том случае, если этот вопрос дойдёт до разбирательства в судебных органах), если при проведении самой процедуры выбора поставщика (исполнителя, подрядчика) не было допущено нарушений, которые могли бы привести к отмене её результатов (в случае признания состоявшейся). В то же время отражение в документации о закупке дословно норм права не является обязательным требованием, и по этому основанию процедура выбора поставщика (исполнителя, подрядчика) не может быть признана незаконной.
В другом постановлении № А56-37007/2012 от 19 апреля 2013 года Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа указал, что «уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти отказывает в согласовании возможности заключения государственного и муниципального контракта с единственным поставщиком в случае, если в представленном обращении или в сопроводительных документах выявлены нарушения законодательства Российской Федерации о размещении заказа».
Соответственно, суд своим решением закрепляет вывод, согласно которому ошибок, неточностей и противоречий не должны содержать не только приложенные документы, но и само обращение, подписанное уполномоченным лицом и составленное по определённой форме.
В заключение хотелось бы отметить, что в соответствии с частью 2 статьи 104 Федерального закона о контрактной системе в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
На основании пункта 25 части 1 ст. 93 Закона о контрактной системе закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае признания несостоявшимся открытого конкурса и принятия заказчиком в соответствии с этим решения об осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Таким образом, заключение контракта по результатам согласования такой возможности с уполномоченным органом является обязательным для участника закупки, в противном случае для него наступят негативные последствия в виде включения в реестр недобросовестных поставщиков.
В свою очередь, ответственность за несоблюдение требований Закона о контрактной системе может наступить и для должностных лиц заказчика, а именно, в соответствии с частью 2 статьи 7.31 КоАП Ф, ненаправление, несвоевременное направление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информации, подлежащей включению в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), или непредставление, несвоевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на ведение реестра контрактов, заключенных заказчиками, реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну, информации (сведений) и (или) документов, подлежащих включению в такие реестры контрактов, если направление, представление указанных информации (сведений) и (или) документов являются обязательными в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, или представление, направление недостоверной информации (сведений) и (или) документов, содержащих недостоверную информацию, влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере двадцати тысяч рублей.
Резюмируя вышеизложенное, необходимо отметить, что процедура согласования контракта с единственным поставщиком по итогам признания конкурентной процедуры несостоявшейся, не относится к новеллам Закона о контрактной системе, в то же время достаточная регламентация и формирование судебной практики делают эту процедуру достаточно очевидной.
Потрашков Сергей Иванович