Летом 2018 года в СМИ появилось множество статей, касающихся возбуждения уголовного дела в отношении главы Серпуховского района Московской области Шестуна А.В. В одних изданиях эта тема освещалась как пример борьбы с коррупцией, в других — как пример политической борьбы и интриг.
Не вдаваясь с идеологические причины этого дела, можно констатировать, что Александр Шестун был задержан и арестован по обвинению в превышении должностных полномочий (ч.3 ст. 286 УК РФ) в середине июня 2018 года. Позднее следствие уточнило квалификацию действий экс-чиновника. В настоящее время он обвиняется в особо крупном мошенничестве, легализации денежных средств, полученных в результате совершения преступления и незаконной предпринимательской деятельности.
По версии следствия, А.В. Шестун незаконно осуществил передачу четырех земельных участков в Серпуховском районе частной компании, в результате чего государству был причинен ущерб в размере 62 млн рублей.
Суть дела заключалась в том, что в 2008 году Александр Шестун утвердил своим постановлением проект границ земельных участков в деревне Борисово. В том же году представители компании ООО «Центр» обратились в администрацию Серпуховского района с заявлением о предоставлении в аренду на три года участков под строительство торгового центра общей площадью 10,3 га. По версии следствия, предприниматели достоверно знали: если на этой земле будут находиться строения, то у них будет первоочередное право приобрести ее в собственность по заниженной налоговой ставке — в соответствии с Земельным кодексом, который действовал до 2015 года. Обращавшиеся не собирались строить торговый центр и «ресурсов на это не имели». Тем не менее Александр Шестун подписал четыре постановления о предоставлении в аренду указанных участков. Далее были заключены соответствующие договоры аренды, а затем глава администрации подписал постановления на выдачу разрешений на строительство первой очереди домиков для сторожей на арендованной земле. Площадь каждого домика составляла 7 кв. м.
К маю 2010 года на земельных участках в деревне Борисово было построено четыре домика для сторожей, а в сентябре 2010 года Росреестр зарегистрировал на них права собственности ООО «Центр».
В декабре 2010 года были заключены соглашения о расторжении договоров аренды и тут же подписаны постановления о представлении данных участков в собственность ООО «Центр» по льготной цене.
Всего между администрацией и ООО «Центр» было заключено четыре договора купли-продажи. В результате компания приобрела участки за 628,8 тыс. руб. В материалах дела говорится, что это «в стократном размере ниже их общей кадастровой стоимости, равной 62,8 млн руб.». «Цель, для которой были предоставлены участки, не была достигнута, — говорится в материалах дела, — построенные домики сторожей — вспомогательные постройки, которые занимали незначительную площадь от всей территории». По мнению следователей, оснований для приобретения участков по льготной стоимости не было.
Если обратиться к судебной практике того периода, то действительно суды признавали необоснованными требования собственников зданий и строений о продаже им земельных участков на основании ст. 36 ЗК РФ, если площадь испрашиваемого земельного участка была существенно больше, чем было необходимо для эксплуатации соответствующего здания. (например, см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 8 июля 2015 г. N Ф09-3763/15, постановление Арбитражного суда Центрального округа от 28 декабря 2015 г. N Ф10-4421/2015)
Таким образом, законность продажи Серпуховским районом по льготной цене земельных участков площадью более 10га для эксплуатации четырёх построек по 7 кв.м. вызывает очевидные сомнения.
Интересным обстоятельством, сопровождающим это дело, считаю наличие в картотеке арбитражных дел восьми судебных споров между Администрацией Серпуховского района и ООО «Центр», касающихся законности передачи в аренду и последующей продаже спорных земельных участков.
Чем интересны судебные акты по этим спорам? На мой взгляд они интересны тем, что ни в одном случае суд не переходил к рассмотрению споров по существу.
Первые четыре дела рассматривались Арбитражным судом Московской области в 2014 году — по каждому земельному участку иск подавался отдельно (дела №№ А41-9283/14, А41-9284/14, А41-9286/14, А41-9287/14). Администрация Серпуховского муниципального района Московской области (далее по тексту — Администрация) обращалась в суд с заявлением о признании недействительным Постановления Главы района о выделении ООО «Центр» земельных участков, признании недействительным Постановления и.о. Главы района о продаже земельных участков ООО «Центр», как несоответствующего ст.38 ЗК РФ и другим нормам земельного законодательства; также истец просил суд признать, что договоры купли-продажи земельных участков заключены с нарушением законодательства и не могут порождать правовых последствий.
Суд отказал в удовлетворении исковых требований по двум основаниям: в связи с пропуском срока для оспаривания указанных истцом ненормативных правовых актов, предусмотренного ч.3 ст. 198 АПК РФ, а в части оспаривания договоров купли продажи — в связи с избранием истцом ненадлежащего способа защиты своего права. При этом суд указал, что требование заявителя о признании договора купли-продажи не соответствующим законодательству и не порождающим правовых последствий необоснованно, поскольку статьёй 12 ГК РФ или иным законом не предусмотрен такой способ защиты права как «признание договора заключенным с нарушением норм законодательства».
Последующие четыре иска были поданы Администрацией уже в 2018 году (по количеству земельных участков). В этих исках Администрация просила Арбитражный суд Московской области признать недействительным постановление о продаже в собственность ООО «Центр» спорных земельных участков; признать отсутствующим возникновение права собственности на участки у ООО «Центр» ввиду ничтожности сделок по их приобретению; признать право собственности на участки за Серпуховским муниципальным районом и применить ст. 167 ГК РФ (дела №№ А41-71736/18, А41-71737/18. А41-71739/18, А41-71757/2018). Однако уже на предварительных заседаниях от представителя Администрации поступило ходатайство об оставлении исков без рассмотрения, поскольку они подписаны не полномочным лицом. При этом были представлены выписки из ЕГРЮЛ о том, что на момент подачи исков г-н Шестун А.В., уже не являлся главой Серпуховского района.
Полагаю, что материалы этих дел безусловно будут исследованы в ходе следствия.
Приобретение прав на любую недвижимость сопряжено с различными рисками для приобретателей. Одним из таких рисков является право прокурора оспорить сделку по приобретению прав на земли, находящиеся в федеральной/муниципальной собственности, «в обход закона». В случае признания такой сделки недействительной, приобретатель рискует не только суммой, переданной в качестве оплаты, но и средствами, вложенными в освоение участка (его застройку и содержание).
Согласно п. 2 ст. 1 ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее — Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.
В соответствии с п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение.
Статьей 52 АПК РФ предусмотрено право прокурора обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия субъектов РФ, доля участия муниципальных образований.
По смыслу статьи 52 АПК РФ право требовать признания указанных сделок недействительными предоставлено прокурору в целях защиты публичной собственности и иных публичных интересов (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24.05.2011 N 16402/10).
Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1 ст. 52, п. 2 ст. 198 АПК РФ).
Прокурор, например, может оспорить следующие сделки по незаконному предоставлению участков, находящихся в государственной собственности:
1. Предоставление земельных участков в аренду с целью их последующей продажи по заниженной цене.
Примером такой сделки является продажа г-ном Шестуном А.В. четырёх участков ООО «Центр».
Учитывая практику рассмотрения подобных споров, сделки по покупке ООО «Центр» участков, скорее всего, будут оспорены и признаны недействительными.
Например, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд по иску прокурора Челябинской области признал недействительной сделку по продаже Администрацией Златоустовского городского округа «Предпринимателю» земельного участка по заниженной цене (постановление от 27 июля 2016 г. N 18АП-8152/2016). В данном деле схема продажи участков была очень похожа: предприниматель заключил с администрацией договоры аренды трёх смежных земельных участков, на одном из которых располагалось принадлежащее ему строение; в последующем он обратился в администрацию с заявлением об объединении участков; после объединения участков и образования единого участка, превышающего более чем в 300 раз площадь размещённой на нём постройки, предприниматель выкупил у администрации весь участок по «льготной цене».
Удовлетворяя заявленные прокурором требования суд исходил из того, что спорный договор купли-продажи противоречит п.п. 1, 7 ст. 36, п. 1 ст. 37 ЗК РФ, поскольку площадь земельного участка, занятого объектом недвижимости ответчика и необходимого для его эксплуатации, не определена, соответствующий земельный участок не сформирован, площадь всего участка в 300 раз превышает площадь нежилого здания.
2. Предоставление участка в аренду или собственность в обход установленной законом процедуры.
Схемы получения прав на земельные участки без проведения торгов связаны в первую очередь с желанием предпринимателей уменьшить расходы, связанные с приобретением прав на участок на законных основаниях — зачастую «договориться» с властями кажется дешевле и проще, чем выполнить установленные законом требования. Кроме того, получение участка в обход торгов исключает конкуренцию.
Пример одной из «обходных» схем был рассмотрен Арбитражным судом Восточно-Сибирского округа (постановление от 6 сентября 2018 г. по делу N А10-2018/2017)
Прокурор обратился в суд с иском к администрации муниципального образования «ХХХ» и «Предпринимателю» о признании недействительным заключенного ответчиками договора купли-продажи земельного участка и применении последствий его недействительности. Иск удовлетворен.
Как следует из материалов дела и установлено судами, на основании постановления главы администрации ответчики заключили договор аренды земельного участка, согласно которому администрация предоставила Предпринимателю земельный участок в аренду для сельскохозяйственного использования сроком на 10 лет. Участок был передан по акту, а договор зарегистрирован в установленном порядке.
Спустя четыре месяца на основании заявления Предпринимателя и постановления главы администрации договор аренды был расторгнут. Другим постановлением от той же даты спорный земельный участок предоставлен предпринимателю в собственность, администрацией и предпринимателем был заключен соответствующий договор купли-продажи участка.
В качестве правового основания предоставления участка в собственность за плату без проведения торгов в постановлении и договоре указаны пп. 8 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ и п.4 ст. 10 ФЗ от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее — Закон об обороте земель).
Рассматривая данное дело, суд указал, что возможность предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотрена ст.28 ЗК РФ. При этом согласно ст. 39.1 ЗК РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора купли-продажи в случае предоставления земельного участка в собственность за плату. В соответствии с п. 1 ст. 39.3 ЗК РФ продажа земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на торгах, проводимых в форме аукционов, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.
Исходя пп. 8 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ (в редакции, действовавшей в период заключения оспариваемого договора) и п. 4 статьи 10 Закона об обороте земель (в редакции, действовавшей в период заключения оспариваемого договора), земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен в собственность без проведения торгов крестьянскому (фермерскому) хозяйству или сельскохозяйственной организации, которые являются арендаторами этого участка и осуществляют его надлежащее использование.
Как установили суды, спорный земельный участок предоставлен Предпринимателю для сенокошения и выпаса сельскохозяйственных животных. Между тем предприниматель не представил в материалы дела доказательств использования этого участка в соответствии с его целевым назначением. По данным Министерства сельского хозяйства и продовольствия Предприниматель не осуществлял сельскохозяйственную деятельность, а также не предоставлял отчеты, подтверждающие такую деятельность.
При рассмотрении дела суды установили, что ни на момент приобретения спорного земельного участка в собственность, ни на момент рассмотрения дела Предприниматель не был зарегистрирован в качестве главы крестьянского (фермерского) хозяйства.
Суды также учли, что договор аренды от 14.03.2016, хотя и был заключен сроком на десять лет, но по соглашению сторон был расторгнут уже через четыре месяца — 14.07.2016.
Таким образом, в материалы дела были представлены доказательства того, что земельный участок не использовался Предпринимателем в тех целях, ради которого он был предоставлен ему сначала в аренду, а затем в собственность.
Суды пришли к выводу о том, что стороны договора аренды намеренно заключили и расторгли его, преследуя цель совершить сделку по купле-продаже земельного участка без проведения торгов, тем самым обойдя запрет, установленный законом, что свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны ответчиков и нарушает публичный порядок; участок был предоставлен Предпринимателю неправомерно — в обход законодательно установленной процедуры предоставления земельных участков по результатам проведения торгов, в связи с чем заключенный сторонами договор купли-продажи является недействительной (ничтожной) сделкой.
Распространенной попыткой обойти торги (и связанны с ними затраты) по получению в аренду участка под застройку являются случаи, когда в заключённые на законных основаниях без проведения торгов договоры аренды вносятся изменения, предусматривающие изменение вида разрешенного использования такого участка на более привлекательный с коммерческой точки зрения, после чего «инвестиционный проект» фактически продаётся путём заключения договора уступки прав и обязанностей по договору аренды земельного участка. Однако в данном случае прокурор также вправе обратиться в суд.
Так Арбитражным судом Поволжского округа был рассмотрен иск заместителя прокурора Саратовской области к администрации муниципального образования "Город Саратов" и ООО «Арендатор» о признании ничтожным заключенного ответчиками соглашения к договору аренды земельного участка (постановление от 24 июля 2018 г. N Ф06-34989/2018 по делу N А57-30386/2017).
Как следует из материалов дела на основании постановления администрации от 30.08.2012 с ООО " Арендатор" заключен договор аренды земельного участка для строительства зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом сроком на 49 лет. В 2015 году ответчики заключили дополнительное соглашение к договору аренды об изменении вида разрешенного использования участка на "для размещения многоэтажной жилой застройки: многоквартирные дома (от 9 надземных этажей и выше), в том числе со встроенными и (или) встроенно-пристроенными нежилыми помещениями". Судом было установлено, что за период аренды участка арендатор не приступил к работам по строительству «зданий и сооружений для занятия физкультурой и спортом». Более того, после заключения к договору аренды оспариваемого дополнительного соглашения, арендатор заключил с неким физическим лицом соглашение об уступке всех своих прав и обязанностей по договору аренды.
В ходе рассмотрения спора суд установил, что согласно утверждённой градостроительной документации переданный в аренду участок действительно расположен в территориальной зоне многоэтажной многоквартирной застройки и внесение в данные кадастрового учёта сведений об изменении разрешенного вида использования участка обосновано.
Принимая решение об удовлетворении требований прокурора суд исходил из следующего:
Законодателем императивно установлен порядок представления земельного участка, находящегося в муниципальной и государственной собственности, для строительства посредством проведения торгов. Заключив дополнительное соглашение в обход предусмотренной законом процедуры, ответчики злоупотребили своим правом.
Суд указал, что заключение соглашения об изменении вида разрешенного использования земельного участка, фактически изменившее его целевое назначение со строительства физкультурно-оздоровительного комплекса на строительство многоэтажного жилого дома, повлекло принципиальное изменение "судьбы" земельного участка с нарушением установленного законом порядка.
То есть, изменение вида разрешенного использование земельного участка, даже произведенное с соблюдением законных механизмов и градостроительных регламентов, не может подменять собой предусмотренный законом определенный порядок предоставления земельных участков. Земельные участки, находящиеся в муниципальной или государственной собственности, передаются, в том числе, и под строительство многоэтажных жилых домов, с соблюдением конкурсных процедур.
Заключение соглашения об изменении вида разрешенного использования к договору аренды влечет нарушение действующего законодательства, а также прав и законных интересов публичного образования, поскольку земельный участок фактически предоставлен арендатору для целей, отличных от предусмотренных первоначальным договором аренды земельного участка, без проведения аукциона, то есть без соблюдения особенностей, предусмотренных статьей 39.6 ЗК РФ, что недопустимо. Изменение вида разрешенного использования земельного участка, по сути, направлено на обход процедур, установленных земельным законодательством для предоставления земельных участков, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе процедуры аукциона.
3. Незаконное распоряжение главами муниципальных образований участками, находящимися в федеральной собственности, а также участками, изъятыми из оборота.
В судебной практике широкое распространение получили споры, в которых прокуратурой оспаривается законность предоставления в аренду земельных участков, оборот которых ограничен в силу закона. Очень часто пресса освещает скандалы, связанные с предоставлением местными властями в аренду земель лесного фонда или земель, расположенных в водоохраной зоне, для осуществления предпринимательской деятельности.
В качестве примера можно привести дело, рассмотренное Арбитражным судом Центрального округа (постановление от 19 сентября 2016 г. N Ф10-3561/2016, дело N А14-9171/2015). В указанном споре суд согласился с доводами прокурора о том, что администрация не имела права передавать в аренду участок, поскольку в его границах расположен водный объект, относящийся к федеральной собственности.
Прокурор Воронежской области, действуя в интересах Российской Федерации, обратился в суд с иском к Администрации «ХХХ» и ООО "Арендатор" о признании недействительным заключенного ответчиками договора аренды земельного участка от 12.09.2013 г.
Ответчиками по результатам состоявшихся торгов сроком на 49 лет был заключен договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, площадью 410 735 кв.м, предназначенный для размещения водных объектов.
Однако в ходе проверки, проведенной прокуратурой было установлено, что на арендованном земельном участке находится водный объект, который относится к федеральной собственности.
Согласно действующего законодательства в собственности муниципального образования могут находиться только такие пруды и покрытые ими земли, которые не имеют гидравлической связи с иными водными объектами и находятся за пределами водотоков, то есть замкнутые водоемы. Если пруд расположен на водотоке (реке, ручье, канале) и включает в себя в качестве составной части такой водоток и покрытые им земли, которые в силу положений Водного кодекса РФ являются федеральной собственностью, такой водный объект может находиться только в федеральной собственности.
Как следует из сведений, представленных отделом водных ресурсов по Воронежской области Донского бассейнового водного управления Федерального агентства водных ресурсов, арендованный земельный участок покрыт поверхностными водами реки Воронеж, территориально относится к водохозяйственному участку ХХХ. Река Воронеж внесена в государственный водный реестр.
Таким образом суды пришли к выводу, что спорный земельный участок относится к федеральному уровню собственности и действия муниципального образования по распоряжению им являлись незаконными, поскольку соответствующих прав относительного данного объекта у него не имелось, в связи с чем договор аренды земельного участка был признан недействительным.
В качестве примера незаконного распоряжения земельным участком, изъятым из оборота, можно привести дело, рассмотренное Арбитражным судом Московского округа в марте 2018г. (постановление от 06.03.2018г. по делу N А41-29987/2017).
Заместитель прокурора Московской области (далее — заявитель) обратился с иском к ООО "Арендатор" и Администрации городского округа ХХХ о признании недействительным договора аренды.
Прокурор оспорил договор аренды, заключённый между Администрацией городского округа ХХХ (арендодатель) и ООО "Арендатор", ссылаясь на то, что в результате проведенной проверки выявлены нарушения требований законодательства, выразившиеся в несоблюдении Администрацией городского округа ХХХ порядка распоряжения земельным участком (поскольку он входит в границы Национального парка "Лосиный остров").
Установив, что переданный в аренду земельный участок с кадастровым номером ХХХХ на праве постоянного (бессрочного) пользования ФГБУ "Национальный парк Лосиный остров" не передавался, но расположен в его границах, суды сделали вывод о том, что Администрация городского округа ХХХ не имела права распоряжаться земельными участками, входящими в границы Национального парка "Лосиный остров", а сам земельный участок, на основании статьи 27 ЗК РФ, изъят из гражданского оборота. Иск прокурора был удовлетворён в полном объеме.
В заключении статьи хочу отметить, что в настоящее время прокуратурой ведется активная работа по устранению в судебном порядке нарушений требований земельного законодательства органами местного самоуправления при распоряжении земельными участками, находящимися в собственности муниципальных образований, а также участками, государственная собственность на которые не разграничена.