Правовая квалификация модели управления многоквартирными домами в жилищном законодательстве РФ
А.Е. Тарасова, к.ю.н., доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», Южно-Российский институт (ФГБОУ ВПО РАНХиГС при Президенте РФ, ЮРИ)
В Жилищном кодексе РФ (далее — ЖК РФ или кодекс) отсутствует легальное определение понятия «управление многоквартирным домом», в то время как регулированию отношений посвящен целый раздел кодекса. Федеральным законом РФ от 4 июня 2011 г. № 123-ФЗ в ЖК РФ внесены изменения, направленные на совершенствование правового регулирования отношений по управлению многоквартирными домами, однако само понятие «управление» так и не введено. В новой редакции статьи 161 ЖК РФ дано более развернутое ее название: «Выбор способа управления многоквартирным домом. Общие требования к деятельности по управлению многоквартирным домом». Таким образом, «управление многоквартирным домом» раскрывается через понятие деятельности и определение ее общих характеристик.
Так, управление многоквартирным домом должно обеспечивать благоприятные и безопасные условия проживания граждан, надлежащее содержание общего имущества в многоквартирном доме, решение вопросов пользования указанным имуществом, а также предоставление коммунальных услуг гражданам, проживающим в таком доме (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ). Системный анализ положений ЖК РФ позволяет прийти к выводу, что употребляемое в ч. 1 ст. 161 ЖК РФ понятие «управление многоквартирным домом» (данное через раскрытие его содержания как деятельности) является общим понятием для всех предусмотренных законодательством способов управления многоквартирными домами. К ним относятся непосредственное управление собственниками, управление товариществом собственников жилья (жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом), управление управляющей организацией.
Однако ЖК РФ закрепляет двойственную модель управления многоквартирными домами, окончательно не определившись с правовой природой ТСЖ, договора управления с управляющей организацией и функциональными возможностями каждого способа управления. Главным недостатком правого регулирования отношений в сфере управления многоквартирными домами, и это подтверждается внесенными в ЖК РФ изменениями и дополнениями в редакции ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года, выступает непонимание законодателем самого типа правового регулирования жилищных отношений. Это, в свою очередь, является следствием недостатка доктрины жилищного права, а также права гражданского в вопросах развития цивилистических моделей за пределами отрасли гражданского права. Эффективность правового регулирования может быть обеспечена тогда, когда существующие правовые модели адаптируются соответственно специфике регулируемых отношений, с пониманием оптимального соотношения мер регулирующего воздействия, а не переносятся механически на несвойственную им почву. При формировании нового жилищного законодательства изначально было понятно, что жилищные отношения, учитывая их неоднородную природу, требуют иного правового регулирования, чем классические гражданские отношения. В жилищных отношениях проявляются многие объективно обусловленные ограничения, отсутствует характерная для гражданского права автономия воли участников, требуется постоянное балансирование между интересами частными и публичными, между совокупностью частных интересов, которые не могут быть обеспечены исключительно с помощью саморегулирующих моделей правого воздействия, как это, например, возможно и обычно происходит в гражданском праве.
Правовое регулирование отношений в сфере управления многоквартирными домами в первоначальной редакции ЖК РФ представляло собой попытку «заточения» гражданско-правовых моделей (ориентированных на полную свободу, равенство и имущественную независимость другу от друга участников отношений) в строго заданные императивные предписания способов управления и построения отношений собственников с субъектами, осуществляющими деятельность по управлению. При этом императивное регулирование гражданско-правовых моделей оказалось недоразвитым, неразработанным и в результате привело к вседозволенности в области отношений по управлению многоквартирными домами. Гражданско-правовые модели, механически внедренные в эту сферу отношений, оказались нежизнеспособными, лишенными возможности получения правового регулирования даже средствами гражданского права. Принятый 4 июня 2011 года ФЗ № 123-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» направлен на более подробную правовую регламентацию отношений в сфере управления многоквартирными домами, а также усиление публичного контроля за созданием и деятельностью субъектов управления. Это, безусловно, доказывает отличное от гражданско-правового направление регулирования жилищных отношений, заимствовавших при этом многое из отрасли гражданского права.
В то же время недостатки в рассматриваемой сфере остаются, и задачи, поставленные перед ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года, нельзя считать окончательно и полностью решенными.
Так и после принятия ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года сама модель управления многоквартирными домами продолжает оставаться неразработанной.
Правовое регулирование отношений по управлению многоквартирными домами сосредоточено в разделе VIII «Управление многоквартирными домами», в то время как способ управления ТСЖ, помимо норм раздела VIII, отдельно регламентирован в разделе VI «Товарищество собственников жилья». При этом даже структурно (по систематике расположения норм в ЖК РФ) трудно определить взаимодействие положений раздела VIII и VI как норм общего и специального порядка. Анализ законоположений свидетельствует о том, что нормы этих разделов кодекса имеют совершенно самостоятельное друг от друга значение. Это сказывается и на моделях управления, заложенных в разделе кодекса о ТСЖ и разделе об управлении многоквартирными домами.
По сравнению с содержанием понятия «управление многоквартирным домом» (ч. 1 ст. 161 ЖК РФ) функции ТСЖ определяются шире (ч. 1 ст. 135 ЖК РФ). Аналогично понятию «управление многоквартирным домом» понятие ТСЖ раскрыто в ЖК РФ через определение его назначения и функций. Их анализ дает основание рассматривать ТСЖ не просто как способ управления многоквартирным домом, а как нечто большее, выходящее по своей деятельности за рамки того понимания управления, которое введено в ЖК РФ применительно к модели управления многоквартирными домами в разделе VIII кодекса.
Согласно ч. 1 ст. 135 ЖК РФ (в ее первоначальной редакции до внесения изменений Федеральным законом № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года) товариществом собственников жилья признавалась некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года понятие ТСЖ изменено с еще большим расширением функциональных возможностей организации. Так, ТСЖ (с учетом изменений в ЖК РФ) представляет собой некоммерческую организацию, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления общим имуществом в многоквартирном доме либо имуществом собственников нескольких жилых домов, обеспечения владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме либо совместного использования имущества, находящегося в собственности собственников помещений в нескольких многоквартирных домах, или имущества, принадлежащего собственникам нескольких жилых домов, осуществления деятельности по созданию, содержанию, сохранению и приращению такого имущества, предоставления коммунальных услуг лицам, пользующимся помещениями в данных многоквартирных домах или данными жилыми домами, а также для осуществления иной деятельности, направленной на достижение целей управления многоквартирными домами либо на совместное использование имущества, принадлежащего собственникам помещений в нескольких многоквартирных домах, или имущества собственников нескольких домов.
Пока не прибегая к анализу различий в определении ТСЖ с учетом внесения изменений в ЖК РФ (в редакции ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года), отметим, что понятие управления многоквартирным домом посредством ТСЖ (раздел VI ЖК РФ) и общее понятие управления многоквартирным домом (раздел VIII ЖК РФ) основаны на разных моделях управления многоквартирным домом. Модель управления многоквартирным домом, закрепленная как базовая (общая) для всех способов управления в специальном разделе VIII кодекса, наиболее близка к «услуговой» или «подрядоподобной» модели. Все управление сводится к комплексу работ и услуг, оказываемых (выполняемых) регулярно (т.е. на постоянной основе). Понятием базовой модели управления многоквартирным домом охватывается и решение вопросов пользования общим имуществом многоквартирного дома. Что понимается под решением указанных вопросов, ЖК РФ в разделе об управлении многоквартирными домами не конкретизирует. Учитывая, что пользование имуществом выражает одно из правомочий права собственности, которое принадлежит собственникам помещений в многоквартирном доме на объекты общего имущества дома, то понятием управления должны охватываться всего лишь вопросы организации такого пользования. При этом подчеркнем, что речь идет именно о решении вопросов пользования, но не распоряжения.
Организация вопросов пользования общим имуществом в многоквартирном доме посредством управления может включать в себя организацию подвальных (технических) помещений под размещение общедомового оборудования в случае капительного ремонта, развития инженерной инфраструктуры дома, организацию на общей придомовой территории мест благоустройства (например, озеленение) и т.п., что имеет отношение непосредственно к самим собственникам помещений и их потребностям. Решение вопросов, связанных с распоряжением в установленных законодательством пределах общим имуществом многоквартирного дома, общая модель управления не предусматривает.
Напротив, такой способ управления, как ТСЖ, расширяет границы общей модели управления многоквартирным домом, включая в нее обеспечение владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме. Кроме того, ФЗ № 123-ФЗ от 4 июня 2011 года дополняет управление посредством ТСЖ такими функциями, как создание и приращение общего имущества в многоквартирном доме. Это существенным образом меняет природу модели управления с услуговой (или подрядоподобной) на модель управления, в которой иное, чем собственник, лицо в интересах собственника реализует его правомочия и бремя содержания имущества, определяющие структуру самого права собственности, в частности на общее имущество в многоквартирном доме. Такая модель основана на понимании управления как элемента права собственности.
Полная версия статьи в печатной версии журнала Жилищное Право или на сайте через 3 месяца.