Законопроектом Минрегиона предлагается исключить ограничения прав граждан на регистрацию в индивидуальном жилом доме на садовом или дачном земельном участке. Принятие законопроекта позволит гражданам возводить на садовых и дачных земельных участках индивидуальные жилые дома и регистрироваться в них по месту жительства. Идея разрешения прописки на дачных участках была одобрена правительственной комиссией.
Отметим, что Конституционный суд признал подобный запрет неконституционным еще пять лет назад. В постановлении КС указано, что запрет на прописку признан неконституционным «в той части, в какой ею ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов».
Максим Смородинов, адвокат, председатель КА «Эгида» (г. Самара):
Несмотря на то, что целью института регистрации является административный учет, позволяющий обеспечить необходимые условия для реализации гражданами РФ их прав и свобод, а также исполнение ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, а сама регистрация, согласно позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 г. № 4-П, носит уведомительный характер, действующее законодательство, а именно ст. 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25.06.1993 г. № 5242-1 (далее по тексту – Закон Российской Федерации о праве граждан на свободу передвижения), предусматривает обязанность граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
При этом, согласно ст. 27 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993г.), каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. В соответствии со ст. 1 Закона Российской Федерации о праве граждан на свободу передвижения ограничение права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации допускается только на основании закона.
Норма абзаца второго ст. 1 Федерального Закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ, определяя садовый земельный участок как земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха, с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 14.04.2008 г. № 7-П была признана несоответствующей Конституции Российской Федерации в той части, в какой ей ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.
Аналогичным образом, абзац второй ст. 1 Федерального Закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30.06.2011 г. № 13-П был признан неконституционным в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Очевидно, что вышеназванная норма Федерального Закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» ограничивает конституционные права множества граждан, фактически проживающих в возведенных на садовых земельных участках жилых строениях, принадлежащих им на законных основаниях и являющихся для них единственно возможными местом жительства, в связи с чем Проект Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков», представленный Министерством регионального развития Российской Федерации, является положительным шагом в рассматриваемой сфере.
Согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 г. № 4-П право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Соответственно, Проект Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков» не просто в полной мере соответствует Конституции РФ, но и устраняет противоречия, существующие в действующем в РФ законодательстве.
Также необходимо учитывать, что ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее по тексту – КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность в виде наложения штрафа за проживание по месту пребывания или по месту жительства гражданина РФ без соответствующей регистрации.
Норма абзаца второго ст. 1 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», исключающая, в настоящий момент, право граждан, проживающих в возведенных на садовых земельных участках жилых строениях, являющихся для них единственно возможным местом жительства, на регистрацию в них по месту пребывания (жительства), фактически, либо делает неприменимой ст. 19.15 КоАП РФ, либо влечет незаконное привлечение к административной ответственности лиц, для которых такой жилой дом является единственно возможным местом для проживания, что также говорит не просто о положительности, но и о необходимости изменений, предусмотренных Проектом Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения правового режима использования садовых, огороднических и дачных земельных участков».
Анна Афанасьева, юрист компании «Хренов и Партнеры»:
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14.04.2008 № 7-П «По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобами ряда граждан» абз. 2 ст. 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов, признан не соответствующим частям 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 27 и ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Законом Российской Федерации от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» установлено, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом, вводится регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждаются Правительством Российской Федерации.
С учетом изложенного, любой гражданин Российской Федерации имеет право на обращение в органы регистрационного учета с заявлением о регистрации его по месту жительства, для рассмотрения данного вопроса в соответствии с установленным порядком.
Гражданский кодекс Российской Федерации признает местом жительства гражданина место, где он постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20), и определяет право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства как личное неимущественное право гражданина (п. 1 ст. 150), при этом Жилищный кодекс Российской Федерации в ч. 4 ст. 1 устанавливает, что граждане, законно находящиеся на территории Российской Федерации, имеют право свободного выбора жилых помещений для проживания в качестве собственников, нанимателей или на иных основаниях, предусмотренных законодательством.
В этой связи запрет на регистрацию в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, принадлежащих гражданам на праве собственности и расположенных на садовых земельных участках, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения, вынуждает их либо регистрироваться не по месту фактического проживания, либо вообще лишает их возможности встать на регистрационный учет по месту жительства, что может повлечь привлечение к административной ответственности и, по сути, прямо противоречит основной публичной цели института регистрации − информирования гражданином государства, в том числе в законных интересах других лиц, о своем реальном месте жительства.
Кроме того, Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» не связывает право на регистрацию по месту жительства ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение, ни с определенным целевым назначением земельного участка, на котором оно возведено.
Конституционный Суд Российской Федерации, принимая указанное Постановление от 14.04.2008 № 7-П, определил и особенности его исполнения, указав, в частности, на необходимость внесения изменений в некоторые нормативные акты, в частности в ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
Согласно ст. 6 и ч. 2 ст. 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14.04.2008 № 7-П является общеобязательным и действует непосредственно.
Тем не менее, указанное требование Конституционного Суда Российской Федерации до сих пор исполнено не было.
С учетом изложенного, законодательная инициатива Минрегиона является последовательной, обоснованной и направленной на развитие конституционного принципа правового государства, из которого вытекают конкретные требования, рекомендации и запреты в отношении определенных действий органов государства, не позволяющего федеральному законодателю устанавливать правовое регулирование таким образом, чтобы возможный запрет на регистрацию по месту фактического проживания приводил к чрезмерному ограничению права граждан на выбор места жительства и понуждал их к нарушению закона.
Иван Воронецкий, заместитель директора ООО «1-й Консалт Центр»:
Принятие законопроекта позволит реализовать нормы конституционного права граждан на выбор места жительства в пределах Российской Федерации, которые на сегодняшний день в нужной мере не реализованы: граждане РФ то и дело сталкиваются с ущемлениями этого права (в том числе, с невозможностью прописаться в домах, которые приобретают граждане в пределах садоводств). Согласно законодательству такой дом не может быть признан жилым даже при соответствии нормам, и, как следствие, граждане не могут получить прописку по месту жительства, которая в настоящее время крайне необходима как минимум для получения социального обеспечения. Это ограничение вынуждает граждан обходить закон путем прописки в жилом помещении у других лиц, что зачастую влечет ряд сложностей и дополнительные расходы, которые ни чем не обусловлены, а в ином случае просто остаться в городском жилье, отказавшись от переезда на дачные и садовые участки. Возможность прописаться на дачном/садовом участке в первую очередь «разгрузит» города, что может повлечь снижения стоимости жилья, а также развитие инфраструктуры садоводств, что является очень важным аспектом в процессе благоустройства жизни граждан нашей страны.