В ночь с восьмого на девятое февраля этого года в Москве по инициативе столичных органов власти было снесено 97 торговых точек. Сотни экскаваторов в нескольких районах города равняли с землей здания, палатки, павильоны и иные объекты торговли. Собственники и арендаторы с возмущением наблюдали за происходящим. Некоторые их них весьма активно пытались воспрепятствовать сносу, вплоть до того, что закрывались в своем помещении и отказывались покидать его даже под страхом получить вред жизни или здоровью в случае, если это не остановит экскаватор.
Тем не менее все 97 точек, которые входили в план сноса на эту ночь, были оперативно демонтированы. Случившееся вмиг вызвало широкий общественный резонанс, получив от некоторых средств массовой информации название «ночь длинных ковшей», которое наверняка войдет в историю города.
Многие при этом акцентировали внимание на том, что мероприятия по сносу производились «под покровом ночи», проводя тем самым аналогию с ночными рейдами НКВД в 30-е годы прошлого века. Но, несмотря на спорность вопроса о законности мероприятий, абсолютно очевидно, что если бы снос осуществлялся в дневное время, то это привело бы к транспортному коллапсу в центре столицы.
Попробуем с правовой точки зрения разобраться в том, что привело к случившемуся, были ли у властей города основания для таких радикальных действий и как складывается судебная практика по искам владельцев снесенных построек.
Для начала вспомним, как большинство этих построек оказалось на своих местах. В 90-е годы земельные участки под снесенными объектами были переданы предпринимателям в краткосрочную аренду под постройку строений на основе быстровозводимых конструкций. Срок аренды составлял, как правило, 5 лет. Однако в дальнейшем на арендованном участке возводилось капитальное строение на фундаменте, которое обустраивалось водопроводом, канализацией, горячей водой, центральным отоплением. После постройки здания Префектом соответствующего округа Москвы утверждался акт приемки вновь вводимого предприятия торговли или питания, и на основании этого акта производилась государственная регистрация права на объект.
Сразу возникает вопрос — как окружной Префект мог утвердить акт о вводе нового торгового объекта, являющегося капитальным строением, если разрешение на строительство объекта капитального строительства не выдавалось, а участок предоставлялся в краткосрочную аренду лишь для возведения строений из быстровозводимых конструкций? Возможно, это явилось следствием ненадлежащего контроля со стороны должностных лиц органов местного самоуправления за проверкой оснований для строительства. А, возможно, это было сделано намерено, и может быть предметом для разбирательства правоохранительными органами.
Так или иначе, но акты о вводе были утверждены, благодаря чему предприниматели получили возможность осуществить регистрацию права собственности на возведенный ими капитальный объект. Большинство из снесенных в ночь на 9 февраля объектов были именно капитальными строениями, на которые было зарегистрировано право собственности.
Согласно части первой статьи 35 Конституции Российской Федерации право частной собственности охраняется законом. Вместе с тем реализация права собственности не должна приводить к нарушению конституционных прав других лиц, не должна нарушать их имущественные права, а тем более создавать угрозу жизни и здоровью. Самовольное строительство может приводить к таким нарушениям, поэтому вполне соответствующим Конституции РФ являются выводы по вопросам самовольного строительства, содержащиеся в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего арбитражного суда РФ № 10/22 от 29 апреля 2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление).
Так, в пункте 23 Постановления отмечается, что в случае, когда недвижимое имущество, право на которое зарегистрировано, имеет признаки самовольной постройки, наличие такой регистрации не исключает возможности предъявления требования о его сносе.
А согласно части первой статьи 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
С учетом изложенных выше обстоятельств и норм закона столичные органы местного самоуправления сделали вывод о том, что поскольку разрешения на строительство целого ряда торговых объектов не выдавалось, а участки предоставлялись не в целях строительства капитальных объектов, то имеются основания для признания этих объектов самовольными постройками и их сноса в судебном порядке. Это привело к тому, что в 2013 году окружными Префектурами Москвы в арбитражный суд был подан широкий ряд подобных исков. Однако в удовлетворении исков суд отказывал.
По многим искам суд указывал на пропуск истцом срока исковой давности, а также на то, что постройки не могут быть признаны самовольными, поскольку были введены актом префектуры, что послужило законным основанием для регистрации права собственности.
Пример из судебной практики.
Решение Арбитражного суда города Москвы от 11 июля 2013 года по делу № А40-44702/2013.
Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23 сентября 2013 года по делу № А40-44702/2013. Постановление Федерального Арбитражного суда Московского округа от 16 января 2014 года по делу № А40-44702/2013.
Префектура одного из округов города Москвы обратилась в суд с требованием о признании постройки самовольной и ее сносе.
В ходе судебного процесса ответчик письменно заявил о пропуске срока исковой давности.
Судом было установлено, что «при заключении нового договора аренды в 2005 году Префектура, учитывая контрольные функции префектуры округа, могла и должна была знать о том, что с 2001 года на данный объект зарегистрировано право собственности как на объект недвижимости».
Спорный объект согласно экспертному заключению не создавал угрозы жизни и здоровью граждан, и суд не усмотрел оснований, исключающих применение срока исковой давности, указав, что пропуск срока исковой давности является основанием для отказа в судебной защите нарушенного права.
При этом в решении было отмечено, что «суду не представлено доказательств получения необходимых разрешений на строительство спорного объекта», однако «приемка объекта в установленном порядке комиссией с участием представителей Префектуры по акту, утверждение данного акта префектом, учитывая контрольные функции префектуры округа, подтверждают осуществление строительства на основании разрешения, соответствие объекта градостроительным нормам и правилам», поскольку «осуществляя приемку спорного объекта, истец был обязан и имел возможность проверить наличие разрешения на строительство, соблюдение при возведении объекта градостроительных норм и правил, определить технические характеристики объекта».
По этим мотивам Истцу было отказано в удовлетворении исковых требований.
Суд апелляционной инстанции подтвердил правильность выводов решения суда первой инстанции и оставил его без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.
Суд кассационной инстанции также признал постановления нижестоящих инстанций законными и отказал в удовлетворении кассационной жалобы.
Таким образом, московским муниципальным органам не удалось в судебном порядке признать самовольными постройками большое количество строений, которые, по мнению столичного руководства, были возведены неправомерно, портили внешний вид города и зачастую создавали угрозу жизни и здоровью граждан.
Возможно, на этом история и закончилась, если бы 13 июля 2015 года не был принят Федеральный закон № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», который вступил в силу с 01 сентября 2015 года.
Данным актом были внесены изменения в статью 222 Гражданского кодекса РФ, в частности, она была дополнена пунктом 4, согласно первому абзацу которого органы местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) вправе принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей, если этот земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или на территории общего пользования либо в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.
Сразу стоит обратить внимание на формулировку «вправе принять решение о сносе самовольной постройки». Из нее, по нашему мнению, абсолютно четко следует, что муниципальный орган вправе принять решение о сносе самовольной постройки, а не о признании постройки самовольной. То есть, если постройка уже признана судом самовольной, то орган местного самоуправления при наличии описанных в части первой обстоятельств вправе принять решение о сносе во внесудебном порядке. Однако если статус постройки спорный, то принять решение о сносе он не вправе.
Такой вывод подтверждается и частью 3 статьи 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, и прежними редакциями статьи 222 Гражданского кодекса РФ, из которых следовало, что только суд может признать постройку самовольной. Складывающаяся ранее судебная практика однозначно говорила о том, что в суде должны заявляться два требования: о признании постройки самовольной и о сносе такой постройки. Эти требования могли заявляться как вместе, так и по отдельности. А с введением нового четвертого пункта в статью 222 Гражданского кодекса РФ стало возможным не заявлять в суд требование о сносе в том случае, если ранее суд уже признал постройку самовольной. Снос в таком случае может быть осуществлен в административном порядке.
Однако Правительство Москвы, по всей видимости, придерживается иного толкования и полагает, что пункт 4 статьи 222 Гражданского кодекса РФ позволяет в административном порядке не только сносить, но и признавать постройки самовольными. И на базе такого подхода 08 декабря 2015 года Правительство Москвы приняло Постановление № 829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» (далее — Постановление № 829-ПП). Согласно этому документу право выявлять самовольные постройки предоставлено Государственной инспекции по контролю за использованием объектов недвижимости (далее — Госинспекция), а решение о сносе выявленных самовольных построек принимается Правительством Москвы путем принятия правового акта, предусматривающего включение самовольной постройки в специальный перечень. Приложением № 2 к Постановлению № 829-ПП как раз и был такой перечень. Он включал в себя 104 самовольных, по мнению Госинспекции, построек.
В связи с принятием Постановления № 829-ПП в декабре 2015 года владельцам включенных в перечень построек были разосланы письмауведомления о необходимости осуществить снос самовольной постройки в срок до 28 января 2016 года, а в случае неисполнения решения о сносе самовольной постройки в установленный срок, её снос будет осуществлен префектурой административного округа.
Вполне ожидаемым было решение целого ряда предпринимателей обратиться в суды за защитой своих прав, ведь на руках у них имелись решения Арбитражного суда города Москвы, подтверждающие, что их постройки не являются самовольными. И законность многих из этих решений была подтверждена и в апелляционной и в кассационной инстанциях. Обращения последовали как в Арбитражный суд города Москвы, так и в Московский городской суд.
Большинство исков в арбитражный суд содержали в себе требование признать незаконным включение их объекта в перечень самовольных по-строек, подлежащих сносу, который являлся Приложением № 2 к Постановлению № 829-ПП.
Однако судьи прекращали дела по подобным исковым требованиям, ссылаясь на то, что Постановление № 829-ПП и приложения к нему являются нормативно-правовым актом, обжалование которого невозможно в арбитражном суде.
Пример из судебной практики.
Определение Арбитражного суда города Москвы от 5 февраля 2016 года по делу № А40-2809/2016.
Истец обратился в суд с заявлением о признании незаконным включения своего торгового объекта в приложение № 2 к Постановлению № 829-ПП, содержащее перечень самовольных построек, подлежащих сносу.
Суд указал на то, что приложение № 2 к Постановлению № 829-ПП «является положением нормативного правового акта, поскольку само постановление Правительства Москвы с утвержденным им перечнем обладает всеми признаками нормативного правового акта, который адресован неопределенному кругу лиц, принят специально уполномоченным на то субъектом, отражает юридически властное волеизъявление уполномоченного субъекта, а также регулирует правоотношения в сфере организации мероприятий по сносу зданий, сооружений и других строений, являющихся самовольными постройками, находящихся на территории города Москвы, государственная собственность на которые не разграничена.
Таким образом, заявитель оспаривает нормативный правовой акт — постановление Правительства Москвы от 8 декабря 2015 года № 829-ПП — в части включения объекта в Приложение № 2 к Постановлению.
Поскольку отсутствует федеральный закон, относящий рассмотрение нормативных актов к компетенции арбитражного суда, то суд приходит к выводу о том, что спор в рамках данного дела не подведомственен арбитражному суду, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ».
Вместе с такими исками владельцы спорных построек подавали заявления о принятии судом обеспечительных мер в виде приостановления действия соответствующего пункта приложения до вступления в законную силу судебного акта по делу. Но в принятии обеспечительных мер судом в большинстве случаев также отказывалось (см., например, определение Арбитражного суда города Москвы от 14 января 2016 года по делу № А402809/2016; определение Арбитражного суда города Москвы от 29 января 2016 года по делу № А40-6938/2016; определение Арбитражного суда города Москвы от 4 февраля 2016 года по делу № А40-14947/2016).
Уже после сноса законность многих решений Арбитражного суда города Москвы, которыми истцам отказывалось в признании внесения в перечень самовольных построек незаконным, а также в принятии обеспечительных мер была подтверждена в вышестоящих инстанциях.
Исковые заявления, поданные в Московский городской суд, содержали требования о признании недействующим Постановления № 829-ПП, поскольку оно противоречит Конституции РФ, нормам Гражданского кодекса РФ, градостроительного, земельного и антимонопольного законодательства, а также требованиям о признании недействующими отдельных пунктов приложения № 2 к Постановлению № 829, содержащего перечень самовольных построек, подлежащих сносу. Однако и Московский городской суд отказал истцам, отмечая при этом, что Правительство Москвы обладало достаточной компетенцией для принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Пример из судебной практики.
Решение Московского городского суда от 24 декабря 2015 года по делу № 3а-907/2015.
По одному из таких дел судом были объединены четыре исковых заявления с подобными требованиями.
Административные исковые заявления были мотивированы тем, что «здания, включённые в Перечень, не обладают признаками самовольной постройки, определёнными пунктом 1 статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации, а издание нормативного правового акта Правительством Москвы нельзя квалифицировать как решение о сносе самовольной постройки, принимаемое в установленной законодательством определенной форме. Постановление № 829-ПП неправомерно устанавливает возможность внесудебного лишения граждан и юридических лиц их права собственности на принадлежащее им имущество без какой-либо справедливой и разумной компенсации причиняемых убытков, нарушает права не только собственников недвижимости, не обращавшихся за регистрацией своего права на объекты, но и тех лиц, чьи права на недвижимое имущество зарегистрированы в едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что, в конечном итоге, приводит к нарушению права административных истцов на использование своего имущества для осуществления экономической и иной деятельности».
Всем четырем истцам суд отказал в удовлетворении требований, отметив, что «по настоящему делу обстоятельств, при наличии которых оспариваемый нормативный правовой акт может быть признан не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим, не имеется, а Правительство Москвы является органом, который на момент издания Постановления № 829-ПП и приложений к нему обладал достаточной компетенцией для принятия названного нормативного правового акта».
Описанное выше решение Московского городского суда, по сути, переворачивает всю прежнюю судебную практику, ведь раньше суды исходили из того, что только суд вправе признать постройку самовольной.
На решение подана апелляционная жалоба в Верховный суд РФ. Однако на момент написания настоящей статьи дата судебного заседания еще не назначена.
Поскольку почти все самовольные постройки, включенные в перечень, не были снесены в отведенный срок, а обжаловать Постановление № 829ПП и приложения к нему владельцам построек не удалось, Правительство Москвы и организовало в ночь с 08 на 09 февраля 2016 года столь резонансное мероприятие по принудительному сносу.
На сегодняшний день и бизнес, и власть, и все заинтересованное юридическое сообщество ждут постановлений высших судов, в которых будет отражена их позиция по вопросам о том, как надлежит толковать статью 222 Гражданского кодекса РФ, соответствует ли она Конституции РФ, и соответствует ли ей самой Постановление № 829-ПП.
Как было отмечено выше, на наш взгляд, буквальное прочтение этой нормы абсолютно очевидно свидетельствует о том, то в административном порядке возможно только принятие решения о сносе постройки, которая ранее была признана самовольной судом. А признание постройки самовольной в административном порядке невозможно.