Олег Башмаков
Часто субъекты предпринимательской деятельности подвергаются штрафам со стороны органов власти за те или иные административные правонарушения (здесь и далее понятия «административное правонарушение» и «административная ответственность» будут употребляться в широком смысле и подразумевать, в том числе, нарушения и ответственность, предусмотренные налоговым, антимонопольным, таможенным и др. законодательством). При этом нередко случается, что участникам оборота удается оспорить такие штрафы в вышестоящем органе или суде, и взысканные денежные суммы подлежат возврату обратно.
Однако между моментом удержания штрафа и его перечислением незаконно привлеченному к административной ответственности лицу может пройти значительное время — иногда больше года. На протяжении этого периода денежные средства изъяты из оборота организации, а государство, неправомерно их удерживая, пользуется чужими деньгами — фактически беспроцентно занимает деньги у бизнеса.
Может ли предприниматель получить с государства какую-либо компенсацию за то время, когда он был лишен возможности пользоваться своими денежными средствами вследствие их взыскания в качестве штрафа, признанного затем неправомерным, также, как участники гражданского оборота могут взыскать проценты за пользование чужими денежными средствами на основании положений Гражданского кодекса РФ друг с друга?
Учитывая то, что законодательством для некоторых правонарушений установлен весьма крупный размер финансовых санкций, речь может идти о довольно значительных суммах процентов.
Сразу назовем сферы, в которых возможность взыскания такой компенсации прямо предусмотрена законодательством и является бесспорной:
1) Согласно пункту 5 статьи 79 Налогового кодекса РФ сумма излишне взысканного налога подлежит возврату с начисленными на нее процентами в течение одного месяца со дня получения письменного заявления налогоплательщика о возврате суммы излишне взысканного налога; проценты на сумму излишне взысканного налога начисляются со дня, следующего за днем взыскания, по день фактического возврата; процентная ставка принимается равной действовавшей в эти дни ставке рефинансирования ЦБ РФ. Эти правила применяются в силу пункта 9 той же статьи и в отношении зачета или возврата сумм излишне взысканных авансовых платежей, сборов, пеней, штрафа.
Такие же нормы о процентах Налоговый кодекс РФ устанавливает и для нарушения налоговым органом срока отмены решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика или неправомерного вынесения налоговым органом решения о приостановлении операций по счетам налогоплательщика (п. 9.2 ст. 76 НК РФ).
2) Пункты 9 и 14 статьи 27 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» предусматривают проценты на сумму излишне взысканных страховых взносов и штрафов. Эти проценты также взыскиваются со дня, следующего за днем уплаты таких взносов и штрафов, и исчисляются в размере ставки рефинансирования ЦБ РФ.
Заметим, что с первого января 2017 года вопросы уплаты обязательных страховых взносов будут регулироваться Налоговым кодексом РФ, но, в связи с указанным выше, регулирование в интересующем нас отношении не изменится.
3) Таможенное законодательство содержит правила о начислении процентов только на сумму несвоевременно возвращенных таможенных пошлин и налогов, но не на штрафы за нарушение таможенных норм. Кроме того, эти проценты начисляются не со дня взыскания пошлин и налогов, а с момента просрочки их возврата, для которого установлен заявительный порядок. Размер процента определяется также ставкой рефинансирования (п. 6 Федерального закона от 27.11.2010 № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации»).
Для всего остального многообразия денежных административных взысканий компенсация в случае их отмены действующим законодательством прямо не предусмотрена.
Допустимо ли для этих целей использовать положения Гражданского кодекса РФ об ответственности за неисполнение денежного обязательства?
Одна из наиболее часто применяемых норм ГК РФ — статья 395 — говорит о том, что в случаях неправомерного удержания денежных средств, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате подлежат уплате проценты на сумму долга. Согласно последним изменениям в ГК РФ размер этих процентов определяется ключевой ставкой Банка России.
Статья 395 ГК РФ применяется к неисполнению любого денежного обязательства: договорного; возникающего вследствие причинения вреда (выраженного в определенной денежной сумме) или неосновательного обогащения; вследствие издания акта государственного органа и иных.
Однако пунктом 3 статьи 2 ГК РФ установлено ограничение на применение гражданского законодательства: к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ еще 01.07.1996 в пункте 2 совместного постановления № 6/8 разъяснили, что поскольку ни гражданским, ни налоговым, ни иным административным законодательством не предусмотрено начисление процентов за пользование чужими денежными средствами на суммы, необоснованно взысканные с юридических и физических лиц в виде экономических (финансовых) санкций налоговыми, таможенными органами, органами ценообразования и другими государственными органами, при удовлетворении требований названных лиц о возврате из соответствующего бюджета этих сумм не подлежат применению нормы, регулирующие ответственность за неисполнение денежного обязательства (статья 395 ГК РФ); в названных случаях гражданами и юридическими лицами на основании статей 15 и 16 ГК могут быть предъявлены требования о возмещении убытков, вызванных, в том числе, необоснованным взиманием экономических (финансовых) санкций. Впоследствии это разъяснение было заменено аналогичным, которое содержится в пункте 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ 24.03.2016 № 7 «О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств».
Несмотря на это, на протяжении многих лет предприниматели не оставляли попыток в судебном порядке получить с государства компенсацию за незаконный штраф на основании норм об ответственности за неисполнение денежного обязательства (напр., постановление ФАС МО от 17.12.1999 по делу № КА-А40/4122-99; постановление ФАС Поволжского округа от 16.09.2004 по делу № А57-4682/04-2; постановление ФАС СЗАО от 04.12.2012 по делу № А13-2304/2012), в том числе были обращения в Конституционный Суд РФ (см., напр., определение от 19.04.2001 № 99 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Большевик» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 2 и пунктом 1 статьи 395 Гражданского кодекса Российской Федерации»). Однако, как можно догадаться, успеха эти обращения не приносили.
Но с сентября 2015 года внимание всего юридического и изрядной части бизнес-сообщества приковало к себе дело № А40-65467/2014, возбужденное по иску ОАО «РЖД» к Федеральной антимонопольной службе о взыскании процентов по 395-ой статье ГК РФ за длительный (более года) период изъятия денежных средств вследствие наложения штрафа за необоснованное установление цен, впоследствии отмененного.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ, рассматривавшая дело в кассационном порядке, после двукратного отложения судебного разбирательства (небывалое для данной инстанции обстоятельство!) направила в Конституционный Суд РФ запрос в связи с «неопределенностью в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не предусматривающие выплату лицу компенсации за незаконное возложение на него обязанности по уплате административного штрафа, в отличие от частей 5 и 9 статьи 79 Налогового кодекса Российской Федерации, частей 9 и 14 Федерального закона от 24.07.2009 № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования».
Однако надежды, возлагаемые на высшие судебные инстанции в решении наболевшего вопроса, не оправдались. КС определением от 09.02.2016 № 213-О признал запрос Верховного Суда РФ не подлежащим рассмотрению, посчитав, что разрешение вопроса о распространении на законодательное регулирование административного штрафа как вида административного наказания компенсационных правил, известных налоговому законодательству и законодательству о пенсионных и страховых взносах, образует компетенцию федерального законодателя и к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены статьей 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», не относится. При этом КС отметил, что отсутствие в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях специальных положений о компенсации убытков, причиненных незаконным применением административного штрафа, не препятствует возмещению в полном объеме вреда, причиненного физическому или юридическому лицу исполнением постановления о наложении административного штрафа, признанного после его уплаты незаконным, в порядке гражданского судопроизводства.
После этого экономической коллегии ВС РФ ничего не оставалось, кроме как отказать ОАО «РЖД» в удовлетворении его жалобы, что тройка и сделала в Определении от 25.04.2016 № 305-КГ15-3882, повторив в качеств обоснования разъяснение из принятого к тому времени постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2016: «указанные в статье 395 ГК РФ проценты не начисляются на суммы экономических (финансовых) санкций, необоснованно взысканные с юридических и физических лиц налоговыми, таможенными органами, органами ценообразования и другими государственными органами, и подлежащие возврату из соответствующего бюджета; в этих случаях гражданами и юридическими лицами на основании статей 15, 16 и 1069 ГК РФ могут быть предъявлены требования о возмещении убытков, вызванных, в том числе, необоснованным взиманием сумм экономических (финансовых) санкций, если законом не предусмотрено иное».
Таким образом, в вопросе прямого применения статьи 395 ГК РФ к отношениям по поводу взыскания с государственных органов процентов на незаконно взысканный штраф на сегодняшний день поставлена точка. На устаревание судебной практики в этой сфере ссылаться (как это делал представитель РЖД в указанном споре) теперь не получится.
Целью данной статьи не является анализ соответствия указанного вывода теории гражданского права, поэтому мы попытаемся только ответить на вопрос, есть ли возможность предпринимателям защитить свои права и компенсировать потери от незаконно наложенных штрафов, не прибегая к норме о процентах за неисполнение денежного обязательства?
Во всех или почти во всех судебных постановлениях, которыми отказано в применении статьи 395 ГК к административным правоотношениям, включая акты высших судов, оговаривается, что пострадавшие от действий властей, признанных неправомерными, тем не менее не лишены возможности восстановить свои права по общим правилам гражданского законодательства о возмещении убытков.
В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Аналогичные правила о возмещении вреда, причиненного органами власти, устанавливает статья 1069 ГК РФ.
Согласно сложившейся судебной практике, закрепленной на уровне высших судебных инстанций, общими основаниями ответственности за причинение вреда являются факт причинения вреда, вина причинителя и наличие причинно-следственной связи между его незаконными действиями (бездействием) и причинением вреда.
Очевидно, что достаточно проблематично (по объективным причинам) доказать, что изъятие у предприятия определенной суммы послужило причиной образования конкретных убытков и тем более определить размер этих убытков. Спор здесь будет происходить исключительно в области предположений, предприниматель должен будет доказывать, как бы он получил конкретный доход от конкретной суммы, если бы она у него была. Здесь хочется упомянуть экстравагантное возражение представителя органа федеральной власти в подобном деле из практики автора, которое хорошо иллюстрирует абсурдность попыток стандартного доказывания в этой области. Возражение сводилось к предположению о том, что истец мог бы положить деньги — если бы их у него не изъяли — в банк, у которого затем могли отозвать лицензию. Продолжая эту логику, лицам, незаконно подвергнутым штрафу, вероятно, остается только выразить государственному органу благодарность за то, что их деньги спокойно пролежали в бюджете!
Однако очевидно также то, что у добросовестного предпринимателя лишних денег не бывает, и работает каждый рубль; любое уменьшение денежной массы в обороте приводит к вполне реальному ущербу для бизнеса, который эта денежная масса обслуживает. Предприниматели вынуждены откладывать развитие бизнеса, покупку необходимых товаров или работ (за которые после возврата денег, скорее всего, придется заплатить больше), привлекать финансирование под проценты и т. д.
По указанным причинам при рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного незаконным лишением возможности пользоваться своими денежными средствами, стандарт доказывания на стороне истца должен быть существенно ниже, чем в иных делах о взыскании убытков. Поэтому наличие такого вреда должно предполагаться в случае, если в период до изъятия денежных средств предприятие осуществляло обычную предпринимательскую деятельность и не совершало явно неразумных (а пункт 5 статьи 10 ГК РФ устанавливает презумпцию разумности действий участников гражданских правоотношений) действий, приводящих к уменьшению имущества, а ответчик может доказывать наличие таких действий.
Приблизительно такой подход можно встретить в судебной практике.
18 октября 2011 года Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, пересматривая в порядке надзора дело о несвоевременном перечислении Федеральной службой судебных приставов взыскателю уплаченных должником денежных средств, сформулировал позицию, согласно которой в случае причинения вреда вследствие несвоевременного выполнения службой судебных приставов своих административно-правовых обязанностей по исполнению судебного акта и перечислению денежных сумм взыскателю последний не лишен возможности использовать меры судебной защиты по правилам, предусмотренным нормами материального права, в частности, путем предъявления самостоятельного требования. В связи с неперечислением взыскателю части присужденной суммы предъявленные истцом проценты по ставке рефинансирования в данном случае по своей сути являются минимальным размером причиненных незаконным бездействием службы судебных приставов убытков, которые в силу статей 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации подлежат взысканию за счет казны Российской Федерации (постановление ВАС РФ № 5558/11 по делу № А40-146928/09). То есть косвенно используется та же ст. 395 ГК РФ!
Этот подход был впоследствии неоднократно применен как арбитражными судами, так и судами общей юрисдикции, в частности, в деле № А40-56504/12 (проценты за незаконное взыскание исполнительского сбора, который является административным штрафом в соответствии с Постановлением КС РФ от 30.07.2001 № 13-П). При этом суды не требовали от истцов доказать, что в случае наличия у них удержанной государственным органом суммы, они непременно получили бы определенный доход или не понесли бы определенных потерь. Например, в постановлении ФАС МО от 18 июля 2012 г. по делу № А40-123950/11 говорится, что факт несения убытков, их размер (минимальный, исчисленный по ставке рефинансирования ЦБ РФ), незаконность действий судебного пристава и наличие причинно-следственной связи прямо следует из установленного по делу факта нарушения судебным приставом срока перечисления денежных средств взыскателю.
Однако также не стоит относиться к подтверждению своей позиции небрежно и раздражать суд нежеланием обосновывать свои убытки вовсе. В деле № А40-185273/2015 ФАС МО указал, что позиция истца о том, что проценты по ставке рефинансирования являются минимальным размером убытков, фактически не требующих какого-либо доказывания, ошибочна; такой вывод возможен в отношении доказывания размера вреда, но при доказанности самого факта наличия вреда.
Таким образом, приходится констатировать, что однозначной практики по возмещению причиненных незаконным административным взысканием убытков на настоящий момент не сложилось. Тем не менее, нет никаких причин не использовать подход, выработанный ВАС РФ в постановлении № 5558/11, не только к действиям судебных приставов, но и к административным финансовым санкциям любых других органов власти.
Несмотря на отсутствие как в законодательстве, так и в судебной практике четкого механизма компенсации потерь от неправомерно наложенных государственными органами взысканий, отказываться от попыток полностью восстановить свои права нельзя. Предпринимателям, сумевшим успешно оспорить и вернуть наложенный на них штраф и решивших этим не ограничиваться и сделать следующий шаг, возместив вызванные этим штрафом потери в судебном порядке, следует внимательнее отнестись к обоснованию своего иска. В качестве требований следует заявлять не взыскание процентов за неисполнение денежного обязательства (ст. 395 ГК РФ), а возмещение убытков от несоответствующих закону действий органов власти (ст. 16, 1069 ГК РФ), для расчета которых уже использовать механизм статьи 395 ГК (в случае, разумеется, если нет доказательств причинения убытков в большем размере).
Очевидна (в том числе, надо полагать, и для судов) несправедливость ситуации, когда лица, у которых изъяты денежные средства неправомерным решением государственного органа, ограничены в правах по сравнению с лицами, незаконно лишенными денег другими участниками гражданского оборота, а также налоговыми органами или пенсионным фондом. Государство, признавшее свою ошибку (в форме отмены решения своего органа), должно возместить и вред, причиненный этой ошибкой. Однако суды на сегодняшний день однозначно выразились, что применение статьи 395 ГК РФ к таким случаям через судебное толкование закона невозможно, и требуется внесение изменений в законодательство, которых пока нет.
Тем не менее, у участников оборота есть возможность (при условии должной подготовки к судебному разбирательству) возместить свои потери от действий органов власти, признанных незаконными, через механизм возмещения убытков, который предусмотрен Гражданским кодексом РФ.