Можно ли построить жилой дом или жилое строение на земельном участке категории «земли сельскохозяйственного назначения»?

В связи с тем, что данная тема объёмная и запутанная, предлагаю рассмотреть несколько простых вопросов, которые приведут нас к обоснованному выводу по основному вопросу: можно или нельзя построить жилой дом или жилое строение на земельном участке категории «земли сельскохозяйственного назначения»?

1. Что представляет собой термин «жилой дом»

Данное понятие раскрывается п. 2 ст. 16 Жилищного кодекса РФ:

«Жилым домом признаётся индивидуально-определённое здание , которое состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании». Примеры одноэтажных каркасных зимних домов можно посмотреть на сайте - https://www.terem-pro.ru/catalog/karkasnye-doma-odnoetazhniy-zimniy/

2. Что представляет собой понятие «земли сельскохозяйственного назначения»

Пункт 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ (далее ― ЗК РФ) устанавливает, что

землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

С.Н. Волков отмечает, что земли данной категории выступают как основное средство производства в сельском хозяйстве, главный источник производства собственных продуктов питания и сельскохозяйственного сырья для промышленности, а также в качестве предмета труда и условия занятости сельского населения. Это определяет приоритет в использовании земель сельскохозяйственного назначения, их особый правовой режим, необходимость охраны, направленной на сохранение их площади, предотвращение развития негативных процессов и повышение плодородия почв, а также геополитическую ценность1.

Согласно п. 2 ст. 77 ЗК РФ в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

С.А. Боголюбов отметил, что состав земель сельскохозяйственного назначения неоднороден2. Лучшие, наиболее ценные из них ― это сельскохозяйственные угодья, на которых, собственно, и произрастает продукция аграрного производства. Поэтому законодательством установлен особый режим их предоставления, использования и изъятия. Остальные сельскохозяйственные земли имеют вспомогательный по отношению к угодьям характер.

Согласно ст. 78 ЗК РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться:

1) для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства);

2) крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления их деятельности, гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество;

3) хозяйственными товариществами и обществами, производственными кооперативами, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, иными коммерческими организациями;

3) некоммерческими организациями, в том числе потребительскими кооперативами, религиозными организациями;

4) казачьими обществами;

5) опытно-производственными, учебными, учебно-опытными и учебно-производственными подразделениями научных организаций, образовательных организаций, осуществляющих подготовку кадров в области сельского хозяйства, и общеобразовательных организаций;

6) общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов;

7) при наличии утверждённого проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий на период осуществления строительства дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов;

8) для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что законодатель в ст. 78 ЗК РФ ограничивает перечень использования земель сельскохозяйственного назначения.

Отметим, что в данный перечень не входит использование земель сельскохозяйственного назначения для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием.

Целевое назначение сельскохозяйственных земель по закону сводится к их использованию только для нужд сельского хозяйства, в связи с чем на этих землях могут находиться только здания, сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, к которым жилые дома не относятся.

Данный вывод подтверждается апелляционным определением Волгоградского областного суда от 02 июля 2015 г. по делу № 33-7277/2015 и апелляционным определением Ростовского областного суда от 07 июня 2016 г. по делу № 33-9147/2016.

На первый взгляд всё кажется простым и понятным. Перечень использования земель сельскохозяйственного назначения ограничен, к использованию земель сельскохозяйственного назначения не относится строительство жилых домов в целях удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием.

Однако, когда начинаешь размышлять о соотношении правил землепользования и застройки (далее ― ПЗЗ), вида разрешённого использования (далее ― ВРИ) и категории земель, понимаешь, что на законодательном уровне конкретизированного соотношения между ПЗЗ, ВРИ и категориями нет, что приводит к спорным ситуациям и обращениям в суд.

Кроме того, рассматривая вопрос строительства жилых домов на земельном участке категории «земли сельскохозяйственного назначения», нельзя не обратить внимания на Федеральный закон от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» и введённое данным Федеральным законом в оборот понятие «жилое строение».

3. Что представляет собой понятие «жилое строение»

Понятие «жилое строение» введено в оборот Федеральным законом от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», однако расшифровки данного понятия действующим законодательством не предусмотрено.

Единственное, что разъясняет законодатель о жилом строении, это то, что в данном строении нельзя зарегистрироваться и, следовательно, проживать.

Анализируя сущность понятия «жилое строение», нельзя не упомянуть о Постановлении Конституционного Суда от 30 июня 2011 г. № 13-П по делу о проверке конституционности абз. 2 ст. 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьёва. В данном постановлении Конституционный суд установил, что

«запрет на регистрацию в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, принадлежащих гражданам на праве собственности и расположенных на садовых земельных участках, которые относятся к землям сельскохозяйственного назначения, вынуждает их либо регистрироваться не по месту фактического проживания, либо вообще лишает их возможности встать на регистрационный учет по месту жительства, что может повлечь привлечение к административной ответственности и, по сути, прямо противоречит основной публичной цели института регистрации ― информирования гражданином государства, в том числе в законных интересах других лиц, о своём реальном месте жительства».

Конституционный Суд, отмечая факт привлечения к административной ответственности лица, зарегистрированного не по месту фактического регистрации, не рассматривает вопрос ответственности использования земельного участка не по целевому назначению.

Далее Конституционный Суд отмечает, что «такой запрет, вытекающий из абзаца второго статьи 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», существенным образом затрагивает конституционный статус личности: фактически подталкивая граждан — собственников указанных жилых строений к нарушению закона, а следовательно, к нарушению статьи 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, обязывающей соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, и не позволяя тем самым Российской Федерации как правовому государству, основанному на уважении к закону, должным образом выполнять свою обязанность охранять достоинство личности (статья 21, часть 1, Конституции Российской Федерации), он затрудняет гражданам реализацию права на жилище и права частной собственности (статья 35, часть 2; статья 40, часть 1, Конституции Российской Федерации), что влечет несоразмерное ограничение права на свободный выбор места пребывания и жительства (статья 27, часть 1, Конституции Российской Федерации), не согласующееся с конституционно одобряемыми целями возможных ограничений прав и свобод человека и гражданина (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации)».

Конституционный Суд не упоминает п. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которому «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона».

Конституционный Суд не рассматривал вопрос о противоречии между строительством жилого строения с правом постоянного проживания на земельном участке категории земель сельскохозяйственного назначения и использованием земель сельскохозяйственного назначения в соответствии со ст. 78 ЗК РФ.

Кроме того, суд указал, что, «выбирая в качестве места жительства жилое строение, расположенное на земельном участке, отнесенном к землям сельскохозяйственного назначения, граждане должны осознанно принимать и те возможные неудобства, которые являются следствием проживания вне территории населенных пунктов».

Так, Конституционный Суд указывает на право выбора в качестве места жительства жилого строения, расположенного на земельном участке, отнесённом к землям сельскохозяйственного назначения, не рассматривая, что такие земельные участки, согласно ст. 78 ЗК РФ, не предусмотрены для возведения недвижимости, предназначенной для места жительства.

На наш взгляд, указанное Постановление Конституционного Суда не рассматривает соотношение между целевым использованием земельного участка категории земель сельскохозяйственного назначения и расположением на таком земельном участке жилого строения, которое пригодно для постоянного проживания, тем самым стирая грань между понятиями «жилой дом», «жилое строение».

Рассмотрим вопрос использования земельного участка не по целевому назначению с точки зрения действующего законодательства РФ.

4. Можно ли использовать земельный участок не по целевому назначению?

Одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, в силу которого правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определённой категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ).

Ст. 40 ЗК РФ предусматривает, что собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешённым использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с абз. 2 ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешённым использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Согласно правовой позиции, сформулированной в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 19.03.2014), Определении Верховного Суда Российской Федерации от 09.06.2015 № 18-КГ15-65, постройка будет считаться созданной на земельном участке, не отведённом для этих целей, если она возведена с нарушением правил целевого использования земли (ст. 7 ЗК РФ) либо вопреки правилам градостроительного зонирования (ст.ст. 35-40 ГрК РФ, ст. 85 ЗК РФ, правила землепользования и застройки конкретного населённого пункта, определяющие вид разрешённого использования земельного участка в пределах границ территориальной зоны, где находится самовольная постройка).

Исходя из положений ст. 42 ЗК РФ, ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешённым использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Так, использовать земельный участок не по целевому назначению запрещено действующим законодательством РФ.

5. Ответственность за нецелевое использование собственником земельного участка категории земли сельскохозяйственного назначения

Рассматривая вопрос ответственности за нецелевое использование земель сельскохозяйственного назначения, следует отметить контролирующие органы, которые осуществляют надзор за соблюдением земельного законодательства в данной сфере. К таковым относятся Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и их территориальные органы.

Вышеуказанные службы наделены такими полномочиями Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении положения о государственном земельном надзоре».

Размеры штрафов за нецелевое использование земельных участков определены в ст. 8.8 КоАП РФ.

Показательно в этом ключе Постановление Верховного суда Республики Дагестан от 29.09.2016 года по делу № 4а-325/2016, которое содержит следующую описательную и мотивировочную часть. «Из материалов административного дела следует, что <дата> в ходе надзорного мероприятия кооперативного хозяйства «Агрофирма Чох» было выявлено нарушение требований Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», выразившееся в неиспользовании земельного участка площадью 25 га. На данном участке без разрешительной документации частными лицами построены индивидуальные жилые дома, на разбитых на участки землях засыпан строительный мусор. Таким образом, земли отгонного животноводства выведены из сельскохозяйственного оборота. Построено более 60 домов.

Указанные обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении кооперативного хозяйства «Агрофирма Чох» дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и привлечения юридического лица к административной ответственности.

Факт совершения административного правонарушения и виновность кооперативного хозяйства «Агрофирма Чох» подтверждены совокупностью доказательств, достоверность и допустимость которых сомнений не вызывают. Оценив представленные доказательства всесторонне, полно, объективно, в их совокупности, в соответствии с требованиями ст. 26.11 Кодекса РФ об административных правонарушениях, начальник отдела Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору управления по РД <ФИО> пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях кооперативного хозяйства «Агрофирма Чох» состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях, и виновности юридического лица в совершении правонарушения».

В соответствии со ст. 248 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для ведения сельского хозяйства либо жилищного или иного строительства и не используется по целевому назначению в течение трёх лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, за исключением случаев, когда земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

Следует отметить, что судебная практика по вопросу изъятия у собственника земельного участка, предназначенного для ведения сельского хозяйства, на котором построен жилой дом или возведено жилое строение, отсутствует, в связи с чем можно сделать вывод, что на сегодняшний день нарушение в данной части часто остаётся незамеченным контролирующими органами. Однако при покупке и строительстве на землях сельскохозяйственного назначения следует осознавать риск привлечения к ответственности собственника земельного участка в соответствии с действующим законодательством.