Тарифы на электроэнергию: оспаривание в судах

В настоящий момент, к 1 июля 2017 года должна быть прекращена практика механизма «последней мили», за исключением небольшого количества субъектов РФ (п. 9 ст. 8 ФЗ «Об электроэнергетике». Перекрёстное субсидирование, «последняя миля», гарантирующие поставщики ― понятия из сложной сферы оптового рынка электроэнергетики ― какое влияние они оказывают на правоприменительную практику ценообразования, или, точнее, тарифообразования, для коммунально-бытовых нужд населения?

Если обратиться к ретроспективе правового регулирования в сфере электроэнергетики за последние 20 лет, можно заметить, что отечественное законодательство имеет свои этапы развития в кажущемся хаосе. Тарифная группа «население и приравненные к нему категории потребителей» в государственном тарифном регулировании определены Приложением № 1 к п. 71 «Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике», утверждённых Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178: «Перечень категорий потребителей, которые приравнены к населению и которым электрическая энергия (мощность) поставляется по регулируемым ценам (тарифам) (в отношении объемов электрической энергии (мощности), используемых на коммунально-бытовые нужды и не используемых для осуществления коммерческой (профессиональной) деятельности», Пунктом 71(1) «Основ…» в редакции от 25.02.2014 № 136 из Перечня произведены исключения.

В грубом приближении, в силу экономических и технологических особенностей производства и передачи электроэнергии, тариф для населения ― наиболее высокий, тариф для энергоёмкого производства с непрерывным циклом (металлургия, нефтепереработка) ― наиболее низкий. Для социальной защиты населения при государственном регулировании тарифов применяется так называемое «перекрёстное субсидирование», при котором на группу крупных потребителей перекладывается часть затрат группы «население» ― механизм, применявшийся ещё в СССР и РФ до реформирования отрасли электроэнергетики. Для примера достаточно открыть Прейскурант № 09-01 «Тарифы на электрическую и тепловую энергию, отпускаемую энергосистемами и электростанциями Министерства энергетики и электрификации СССР». В РФ, напротив, механизм применялся нелегально, так как действовавший с 1995 года ФЗ № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» прямо закреплял запрет «перекрёстного субсидирования» как противоречащего принципам госрегулирования ― обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии и открытости процедуры установления тарифов.

Постановлением Правительства РФ от 26.09.1997 № 1231 предписывалось постепенное доведение уровня тарифов на электроэнергию для населения до фактической стоимости её производства и передачи к 2000 году, то есть полная ликвидация «перекрёстного субсидирования», однако оно не было исполнено даже частично.

Таким образом, мнение, что понятие «перекрёстное субсидирование» введено ФЗ «Об электроэнергетике», причём внесением изменений в ФЗ в 2013 году1, иначе говоря, после окончания переходного периода реформы электроэнергетики, неверно. Скорее оно вновь, считая от СССР, было легализовано в 2013 году.

Пример судебной практики прежних лет ― Определение ВС РФ от 13.12.2001 года по делу № 45-Г01-34. Ряд граждан обжаловали в Свердловский областной суд тарифное постановление Правительства Свердловской области, указывая на то, что повышение тарифов для жилищных организаций обусловлено установлением для отдельных групп промышленных потребителей льготных тарифов, что противоречит запрету, которое содержит ФЗ «О госрегулировании тарифов…». В данном деле ВС РФ оставил в силе решение суда Свердловской области, которым истцам было отказано вследствие недоказанности доводов истцов.

Однако гораздо чаще угроза успешного судебного оспаривания тарифных решений, так как перераспределённые между группами потребителей затраты документально скрыть достаточно сложно, заставляла органы госрегулирования во избежание социального взрыва идти на «кулуарные» договорённости с крупными потребителями о приемлемом для них уровне «перекрёстного субсидирования». В дореформенный период (до 2003 года) механизм применялся повсеместно, успешная позиция для оспаривания тарифа сводилась к грамотному аудиторскому заключению и обусловливалась наличием законодательного запрета «перекрёстного субсидирования» в условиях монопольной модели рынка электроэнергии.

Переход от монопольной модели рынка к конкурентной в РФ, как и в мировой практике, осуществляется масштабным реформированием отрасли. Опыт реформирования либо неудачных попыток реформирования электроэнергетических отраслей более чем в 100 странах мира к началу XXI века показал, что полной либерализации цен на электроэнергию за счёт свободной конкуренции, когда любой производитель энергии вправе заключать договор с любым потребителем (условно называемая модель рынка электроэнергии «все торгуют со всеми»), ни в одной стране мира достигнуть не удалось. В лучшем случае реализуется сектор «свободной торговли» в рамках оптового рынка, к которому относятся несколько крупнейших субъектов отрасли. И это при том, что в разных странах совершенно различная структура генерации (атомная, гидро-, тепловая) и структура сетевого хозяйства.

В РФ также создан сектор «свободной торговли» (ССТ) ― ст. 32 ФЗ «Об электроэнергетике», позднее заменённый «рынком на сутки вперёд». В условиях свободной торговли появляется коммерческий оператор, который загружает в первую очередь наиболее эффективных производителей энергии с наименьшей ценой, но здесь возникает масса сложностей, связанных с многоуровневой системой диспетчерского управления, технологическими режимами, обеспечением надежности и т. д., что отличает организацию купли-продажи электроэнергии от биржевой торговли. На начальном этапе реформы доля свободного сектора, где покупатели по двусторонним договорам купли-продажи приобретают энергию по более низким, чем в секторе госрегулирования, ценам, составила 7 % от общего объёма генерации на территории европейской части РФ и Урала2. Постановлением Правительства РФ от 07.04.2007 № 205 предписывалось поэтапно к 2011 году расширить ССТ до 100 %, однако в уже 2010 году оно было отменено.

Анализ причин, по которым цели реформы не были достигнуты или почему возникли ситуации, в которых управляющие компании, ТСЖ, ЖК стали фактически поставщиками электроэнергии, что не совмещается с услугой по управлению МКД, кратко охватить невозможно. Глубокий анализ этих причин проводят к.ю.н. И.В. Редькин3, А.В.Изотова4. Достаточно резюмировать, что с 2006 г. началось поэтапное дерегулирование цен на оптовом и розничных рынках, завершившееся 1 января 2011 г., которое является окончанием переходного (к частично конкурентному рынку) периода реформы электроэнергетики. На этом этапе появились новые механизмы госрегулирования и новые ситуации в сфере ЖКХ. Неверно полагать, что сложности оптового рынка не имеют к ней отношения: так «гарантирующий поставщик» может быть субъектом как оптового, так и розничного рынков и, соответственно, покупать энергию по свободным ценам.

Смысл введения гарантирующего поставщика (ст. 3 ФЗ «Об электроэнергетике») заключается в том, что это механизм защиты прав потребителей, называемый в странах Евросоюза «универсальной услугой», есть часть концепции «публичных услуг». Если государство признаёт социальную важность какой-либо услуги, которая должна быть доступна в стандартном качестве для всех граждан независимо от их платёжеспособности или удалённости, оно может назначить гарантирующего поставщика ― в РФ режим публичного договора (ст. 426 ГК РФ). Тогда становится понятным, почему часто используемое в подзаконных к ФЗ «Об электроэнергетике» нормативных актах словосочетание «гарантирующий поставщик (энергосбытовая организация)» может вводить в заблуждение: энергосбытовые организации, также как гарантирующие поставщики, могут являться субъектами и оптового, и розничного рынков, продавать электроэнергию, однако договоры с ЭСО не отнесены законом к публичным, и, следовательно, требование обязания их заключить договор будет ошибочным. Именно такой вывод сделал Мосгорсуд в Определении от 02.06.2011 № 33-13772 и оставил без изменения решение суда первой инстанции, а кассационную жалобу граждан-истцов без удовлетворения. Позиция истцов с требованием признать контрагента по договору ресурсоснабжающей организацией и обязать заключить с ними договор, мотивируя тем, что договор носит публичный характер, на взгляд автора, и привело к такому результату.

Тарифное госрегулирование для гарантирующих поставщиков, которые являются коммерческими организациями, осуществляется путём установления фиксированных сбытовых надбавок. Понятно, что судебная практика по оспариванию величины сбытовых надбавок не отличается от дореформенной ― на соответствие принципам экономической обоснованности, выявление нарушенных норм подзаконных актов.

Новизну ситуации, возникшую в ходе реформы, иллюстрирует постановление Президиума ВАС РФ от 17.11.2011 № 8711/11 по иску ТСЖ к ООО «Лифт-экс» о взыскании неосновательного обогащения за период 2006-2008 гг. Третьими лицами, не заявляющими самостоятельных требований, были привлечены ОАО «Татэнергосбыт» и орган регулирования тарифов коммунального комплекса (местного самоуправления). Между ТСЖ, заказчиком, и «Лифт-экс», исполнителем, был заключён договор по техническому обслуживанию, ремонту и эксплуатации лифтов МКД. Заказчик обязался оплачивать услуги исполнителя по утверждённым органом регулирования тарифам. Поставку электроэнергии для эксплуатации лифтов, которая оплачивалась истцом (заказчиком) согласно показаниям приборов учёта, осуществляло ОАО «Татэнергосбыт». Иск обусловлен тем, что истец счёл стоимость электроэнергии включённой в тариф исполнителя. Судами всех инстанций в иске было отказано, Президиум ВАС РФ судебные акты отменил, дело направил на новое рассмотрение, а также указал, что дела со схожими фактическими обстоятельствами могут быть пересмотрены. Итак, суды всех инстанций сделали вывод, что исполнитель по договору техобслуживания не подпадает под действие ФЗ «Об основах регулирования тарифов организацией коммунального комплекса», поэтому услуги исполнителя («Лифт-экс») оплачиваются по цене, согласованной сторонами, а включение электроэнергии в цену услуг исполнителя законно. Однако вопрос о цене энергии, потреблённой лифтами, судами не рассматривался. Кроме того, ВАС указал, что вопросы поставки электроэнергии в жилые дома регулируются не Законом о тарифах коммунального комплекса, а действовавшим на тот момент времени ФЗ «О госрегулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию» во взаимосвязи с положениями ст. 424 ГК РФ, ст. 137 ЖК РФ, пп. 2, 7 Правил содержания общего имущества в МКД, утверждённых Постановлением Правительства от 13.08.2006 № 491, п. 89 Правил функционирования розничных рынков электроэнергии…, утверждённых Постановлением Правительства от 31.08.2006 № 530.

Из указанных норм следует, что ТСЖ, в управлении которого находится МКД и которое является исполнителем коммунальных услуг, обязано было приобрести на основании договора энергоснабжения либо договора купли-продажи электрической энергии у гарантирующего поставщика (энергосбытовой организации) энергию для эксплуатации лифтов как общедомового имущества и оплатить её по регулируемым тарифам. Президиум указал, что для вывода о законности включения стоимости потребляемой лифтами электроэнергии в стоимость согласованных ТСЖ и «Лифт-экс» услуг по техобслуживанию оснований нет. Отсюда следует, что для вывода об отсутствии на стороне «Лифт-экс» неосновательного обогащения также нет оснований. Также Президиум считает, что действующее законодательство, регулирующее отношения по снабжению электроэнергией МКД, исключает возможность установления по соглашению сторон цены на электроэнергию независимо от того, в каких договорах, регулирующих отношения по управлению МКД, содержанию, эксплуатации и ремонту общедомового имущества в доме, опосредуется приобретение электроэнергии.

Из анализа ситуации, предшествующей иску, возможен и следующий более простой вывод: ТСЖ приобретал электроэнергию у ЭСО в целях оказания собственникам и нанимателям помещений коммунальной услуги для обслуживания общедомового имущества, наряду с освещением лестничных площадок и т. п., а также компенсации потерь электроэнергии во внутридомовых сетях, что соответствует требованиям п. 89 Правил функционирования розничных рынков электроэнергии…, утверждённых Постановлением Правительства от 31.08.2006 № 530. В таком случае исполнителю услуг по техобслуживанию и ремонту лифтов нет необходимости приобретать электроэнергию. При заключении с ним договора ТСЖ проще было исключить из условий договора приобретение, компенсацию электроэнергии исполнителем, взяв на себя обязанность обеспечения электроэнергией, которую ТСЖ и так приобретает для общедомовых нужд. Тогда и неосновательное обогащение исполнителя стало бы очевидным.

Из приведённого примера судебной практики и указаний ВАС РФ можно заключить, что потребители розничных рынков электроэнергии в сфере ЖКХ ценовых преимуществ в реализованной модели рынка электроэнергии не получили. Отметим, что между монопольной неконкурентной моделью рынка и полной конкурентной в мировой практике существует как минимум две переходных ― частично конкурентных, на которых и останавливаются реформы.

Следующий пример скорее позитивный. Реформой сохранена господдержка в виде понижающих коэффициентов (до 0,7) населению, проживающему в городских населённых пунктах в домах, оборудованных в установленном порядке стационарными электроплитами для пищеприготовления и (или) электроотопительными установками, а также для населения, проживающего в сельских населённых пунктах, а также для приравненных к населению категорий потребителей по определённому перечню по решению субъекта РФ (п. 71 Основ ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике, утверждённых Постановлением Правительства РФ от 29.12.2011 № 1178, в ред. от 25.02.2014 № 136).

Постановлением Президиума ВАС РФ от 24.09.2013 № 6037/13 разрешено дело по иску ТСЖ к ОАО «****» о взыскании неосновательного обогащения, образовавшегося в связи с применением при расчётах за электрическую энергию, потреблённую подземным гаражом, расположенным в многоквартирном доме, тарифа для населения без учёта понижающего коэффициента, а также процентов за пользование чужими денежными средствами. Судами трёх инстанций в удовлетворении требований было отказано, Президиум ВАС РФ постановил требования удовлетворить, а дела со схожими обстоятельствами могут быть пересмотрены. Президиум пришёл к выводу, что факт принадлежности машиномест на праве собственности лицам, не проживающим в МКД, а также использование этих машиномест для удовлетворения личных потребностей собственников, в связи с чем суды указали на отсутствие оснований для их отнесения к общедомовому имуществу и на невозможность в данном случае распределения между всеми собственниками квартир в МКД расходов по их содержанию, включающему потребление электрической энергии на освещение, не имеет правового значения при определении подлежащего применению тарифа на электрическую энергию, поставленную в помещение подземного гаража, поскольку на статус этого подвального помещения, в котором имеются инженерные коммуникации, не влияет принадлежность расположенных в нём машиномест лицам, не проживающим в таком доме. Наличие среди собственников машиномест лиц, не являющихся собственниками жилых помещений МКД, оборудованного стационарными электроплитами, не влияет на правовой режим подземного гаража как общедомового имущества. Следовательно, ЭСО, начисляя истцу плату за электроэнергию, потреблённую подвальным помещением МКД, оборудованного электрическими плитами, в котором расположены машиноместа, необоснованно применяло тариф, установленный регулирующим органом для домов, оборудованных газовыми плитами, вместо тарифа с понижающим коэффициентом, откуда и возникло неосновательное обогащение.

В 2015 году 10-й ААС вынес аналогичное постановление по делу № А41-16783/15 по иску управляющей организации многоквартирным домом к ЭСО о неосновательном обогащении в виде переплаченной стоимости услуг по электроснабжению и процентов за пользование чужими денежными средствами. При этом 10-й ААС сослался на позицию ВАС РФ, изложенную в Определении от 08.10.2013 № ВАС-13402/13. Важно отметить, что в деле № А41-16783/15 ЭСО ссылалось на использование нежилых помещений в коммерческих целях, однако суд счёл эти доводы документально не подтверждёнными.

Можно заключить, что изложенная судебная практика является однозначно устоявшейся и не является следствием реформирования отрасли.

В заключение необходимо остановиться на понятии «последней мили» и её значении для ЖКХ. Понятия «последней мили» в действующем законодательстве не существует ― под ним скрывается конструкция, закреплённая абз. 18 ст. 3, ст. 8 ФЗ «Об электроэнергетике», и представляет собой всё то же перекрёстное субсидирование, но в более сложной конструкции ― аренды территориальными сетевыми компаниями (МРСК) отдельных объектов Единой национальной (общероссийской) сети, находящейся под управлением Федеральной сетевой компании ― сфера оптового рынка. Президиум ВАС РФ в Постановлении от 12.03.2013 № 12435/12 данную конструкцию оценил как соответствующую законодательству, хотя судебная практика не была столь однозначна. Сейчас данная конструкция уходит в прошлое, хотя полностью должна быть прекращена к 2029 году. Её влияние на ЖКХ экспертами оценивается как минимальное, хотя с её помощью и удавалось устанавливать тарифы для населения ниже уровня экономически обоснованных, однако издержки производителей, оплачивающих электроэнергию по завышенным за счёт аренды тарифам, в итоге перекладывались конечных покупателей.

Остался неупомянутым лишь один инструмент сокращения перекрёстного субсидирования ― социальная норма потребления, введённая на законодательном уровне ст. 3 ФЗ «Об электроэнергетике». Полномочиями по определению социальной нормы наделены органы государственной власти субъектов РФ. Порядок расчёта величины социальной нормы определяется Постановлением Правительства РФ от 22.07.2013 № 614 «О порядке установления и применения социальной нормы потребления электрической энергии (мощности)…». Сроки введения социальной нормы в обязательном порядке были перенесены на 2016 г. Постановлением Правительства РФ от 25.02.2014 № 136 «О внесении изменений …». О судебной практике говорить пока рано.

Либерализации цен за счёт влияния конкурентных преимуществ на розничных рынках электроэнергии, в которых функционируют субъекты жилищно-коммунальной сферы, в ходе реформы отрасли достигнуть не удалось. Оптовый рынок только привнёс на розничный новые, очень сложные ситуации, с которыми столкнулась судебная практика. Тарифы для населения по-прежнему устанавливаются на уровне ниже экономически обоснованного, хоть и легальным образом, что противоречит базовому принципу государственного регулирования тарифов.