Петров А. Я., д.ю.н., профессор ГУ ВШЭ
Такие правовые понятия, как «государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства… » и защита государственными органами либо иначе - государственная защита трудовых прав и свобод, неоднозначны
Государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства (о новой концепции главы 57 ТК РФ)
название главы 57 Трудового кодекса РФ, а также группа отношений по надзору и контролю над соблюдением трудового законодательства не совсем соответствуют основополагающим положениям и названию раздела ХIII Трудового кодекса РФ
часть 2 статьи 353 ТК РФ несколько не согласуется с ее названием, а, по сути, она ближе к институту охраны труда
вызывает недоумение закрепление в главе 57 Кодекса не только статьи 353, но и целого ряда иных статей и норм
возникает вопрос: какое отношение имеют нормы статей 353 и 354 ТК РФ к защите трудовых прав и свобод и к трудовому праву вообще?!
глава 57 Трудового кодекса РФ направлена не на защиту трудовых прав и свобод, а является правовой основой деятельности государственных инспекций труда в качестве функции исполнительной власти
вызывает сомнения закрепление в главе 57 Трудового кодекса РФ статьи 358 об обязанностях государственных инспекторов труда
Данная статья Трудового кодекса РФ, по сути, устанавливает административно–правовой порядок инспектирования работодателей и вряд ли может быть отнесена к предмету трудового права России
С точки зрения логики построения системы и структуры Трудового кодекса РФ, нельзя признать обоснованным включение в главу 57 статьи 362 об ответственности руководителей и иных должностных лиц организаций
Конституция Российской Федерации предусматривает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (статья 2).
Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (статья 45).
В статье 13 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод гарантировано право на эффективность правовой защиты прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относятся трудовые права и свободы работников и работодателей.
В соответствии со статьей 352 Трудового кодекса РФ основными способами защиты трудовых прав и свобод являются:
- самозащита работниками трудовых прав;
- защита трудовых прав и законных интересов работников профессиональными союзами;
- государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- судебная защита.
Логично, что статья 352, как и глава 56. Общие положения, закреплены в разделе ХIII Трудового кодекса РФ «Защита трудовых прав и свобод…» И в этом контексте в большей мере согласуется с указанными принципиальными нормами Конституции Российской Федерации и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Однако название указанного третьего основного способа защиты и аналогичное название главы 57 Трудового кодекса РФ, а также группа отношений по надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) над соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (статья 1 ТК РФ), не совсем соответствуют основополагающим положениям и названию раздела ХIII Трудового кодекса РФ.
Более того, представляется, что такие правовые понятия, как «государственный надзор и контроль над соблюдением трудового законодательства… » (глава 57 ТК РФ) и защита государственными органами либо иначе - государственная защита (во внесудебном порядке) трудовых прав и свобод, неоднозначны.
Прежде всего, содержание понятия «защита трудовых прав и свобод» (как и вообще защита прав и свобод человека и гражданина) должна включать в качестве обязательного (конститутивного) признака - восстановление нарушенного права либо устранение препятствий для его реализации.
Другим обязательным признаком защиты трудовых прав и свобод должна быть деятельность юрисдикционных органов, профсоюзных и иных некоммерческих организаций (представителей работников и работодателей) либо самого человека и гражданина, то есть самозащита.
И последним обязательным признаком защиты трудовых прав и свобод является наличие определенных процессуальных форм защиты (за исключением, пожалуй, самозащиты).
Нельзя не учитывать и этимологическое значение терминов «надзор» и «контроль». «Надзор» - это орган, группа лиц для наблюдения за кем/чем–нибудь, за соблюдением каких–нибудь правил.
«Контроль» - проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. Контроль над работой. Лица, занимающиеся этим делом, - контролеры.
Тогда как термин «защита» означает то, что защищает, служит обороной; защищающая сторона в судебном процессе и т.д.
С учетом этого рассмотрим последовательно нормы главы 57 Трудового кодекса РФ и определимся в принципиальном смысле: являются они или не являются нормами о защите трудовых прав и свобод работников и работодателей.
Так, статья 353 Трудового кодекса РФ предусматривает органы государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. К ним относятся:
- федеральная инспекция труда;
- иные федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по надзору и контролю над соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности;
- федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления (внутриведомственный государственный контроль);
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры (государственный надзор за точным и единообразным исполнением трудового законодательства).
Уместно подчеркнуть, что часть 2 статьи 353 ТК РФ несколько не согласуется с ее названием, а, по сути, она ближе к институту охраны труда (раздел Х Кодекса). Не случайно статья 210 Трудового кодекса РФ закрепляет в качестве основного направления государственной политики в области охраны труда «государственный надзор и контроль над соблюдением государственных нормативных требований охраны труда» (см. также статью 216 ТК РФ).
Исходя из указанных принципиальных положений Конституции Российской Федерации, Европейской конвенции, раздела ХIII и статьи 352 Трудового кодекса РФ и основных признаков понятия защиты трудовых прав и свобод, вызывает недоумение закрепление в главе 57 Кодекса не только статьи 353, но и целого ряда иных статей и норм.
В частности, статья 354 ТК РФ предусматривает, что федеральная инспекция труда - единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда).
Руководство деятельностью федеральной инспекции труда осуществляет руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, главный государственный инспектор труда Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством Российской Федерации.
Естественно, возникает вопрос: какое отношение имеют нормы статей 353 и 354 ТК РФ к защите трудовых прав и свобод и к трудовому праву вообще?! Нормы этих статей со всей очевидностью должны быть отнесены к другой отрасли российского права - административному праву.
В рассматриваемом контексте несколько солидаризуются с концепцией защиты трудовых прав и свобод нормы статьи 355 Трудового кодекса РФ, в которой предусмотрены принципы деятельности и основные задачи федеральной инспекции труда.
В соответствии с этой статьей деятельность федеральной инспекции труда и должностных лиц осуществляется на основе принципов уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, законности, объективности, независимости и гласности.
Основными задачами федеральной инспекции труда являются:
- обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда;
- обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- доведение до сведения соответствующих органов государственной власти фактов нарушений, действий (бездействия) или злоупотреблений, которые не подпадают под действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Таким образом, содержание этой, безусловно, важной статьи все же выходит за пределы предлагаемой концепции, ибо только первая задача федеральной инспекции труда в большей мере соответствует замыслу основополагающей статьи 352 ТК РФ.
В целом создается впечатление, что глава 57 Трудового кодекса РФ направлена не на защиту трудовых прав и свобод, а является правовой основой деятельности государственных инспекций труда в качестве функции исполнительной власти, то есть содержит административно–правовое начало.
В данном аспекте классическим примером является статья 356 Кодекса. Так, в соответствии с возложенными на нее задачами, федеральная инспекция труда реализует следующие полномочия:
- осуществляет государственный надзор и контроль над соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составлении протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- анализирует обстоятельства и причины выявленных нарушений, принимает меры к их устранению и восстановлению нарушенных трудовых прав граждан;
- осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации рассмотрение дел об административных правонарушениях;
- направляет в установленном порядке соответствующую информацию в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, правоохранительные органы и в суды;
- осуществляет надзор и контроль над соблюдением установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве;
- обобщает практику применения, анализирует причины нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, готовит соответствующие предложения по их совершенствованию;
- анализирует состояние и причины производственного травматизма и разрабатывает предложения по его профилактике, принимает участие в расследовании несчастных случаев на производстве или проводит его самостоятельно;
- принимает необходимые меры по привлечению в установленном порядке квалифицированных экспертов в целях обеспечения применения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, относящихся к охране здоровья и безопасности работников во время их работы, а также получения информации о влиянии применения технологий, используемых материалов и методов на состояние здоровья и безопасность работников;
- запрашивает у федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов прокуратуры, судебных органов и других организаций и безвозмездно получает от них информацию, необходимую для выполнения возложенных на них задач;
- ведет прием и рассматривает заявления, письма, жалобы и иные обращения граждан о нарушениях их трудовых прав, принимает меры по устранению выявленных нарушений и восстановлению нарушенных прав;
- осуществляет информирование и консультирование работодателей и работников по вопросам соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
- информирует общественность о выявленных нарушениях трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, ведет разъяснительную работу о трудовых правах граждан;
- готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в установленном порядке представляет их Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации;
- иные полномочия в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В большей мере к административному праву относится статья 357 Трудового кодекса РФ, предусматривающая основные права государственных инспекторов труда и определяющая их административно–правовой статус.
Так, государственные инспектора труда при осуществлении государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеют право:
- в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, беспрепятственно в любое время суток при наличии удостоверений установленного образца посещать в целях проведения инспекции организации всех организационно–правовых форм и форм собственности, работодателей – физических лиц;
- запрашивать у работодателей и их представителей, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и безвозмездно получать от них документы, объяснения, информацию, необходимые для выполнения надзорных и контрольных функций;
- изымать для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, с уведомлением об этом работодателя или его представителя и составлять соответствующий акт;
- расследовать в установленном порядке несчастные случаи на производстве;
- предъявлять работодателям и их представителям обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о восстановлении трудовых прав работников, привлечении виновных в указанных нарушениях к дисциплинарной ответственности или об устранении их от должности в установленном порядке;
- направлять в суды, при наличии заключений государственной экспертизы условий труда, требования о ликвидации организаций или прекращении деятельности их структурных подразделений вследствие нарушения требований охраны труда;
- выдавать предписания об отстранении от работы лиц, не прошедших в установленном порядке обучение безопасным методам и приемам выполнения работ, инструктаж по охране труда, стажировку на рабочих местах и проверку знания требований охраны труда;
- запрещать использование не имеющих сертификатов соответствия или не соответствующих государственным нормативным требованиям охраны труда (в том числе требованиям технических регламентов) средств индивидуальной и коллективной защиты работников;
- составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготавливать и направлять в правоохранительные органы и в суд другие материалы (документы) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
- выступать в качестве экспертов в суде по искам о нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, о возмещении вреда, причиненного здоровью работников на производстве.
В случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), государственный инспектор труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, имеет право выдать работодателю предписание, подлежащее обязательному исполнению. Данное предписание может быть обжаловано работодателем в суд в течение десяти дней со дня его получения работодателем или его представителем.
В рассматриваемом аспекте вызывает сомнения закрепление в главе 57 Трудового кодекса РФ статьи 358 об обязанностях государственных инспекторов труда.
Так, государственные инспектора труда при осуществлении государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы работодателей – физических лиц и работодателей – юридических лиц (организаций).
Государственные инспектора труда обязаны хранить охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую и иную), ставшую им известной при осуществлении ими своих полномочий, а также после оставления своей должности, считать абсолютно конфиденциальным источник всякой жалобы на недостатки или нарушения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, воздержаться от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы.
Особо следует отметить те статьи главы 57 Трудового кодекса РФ, которые не имеют практически никакого отношения к защите трудовых прав и свобод работников и работодателей. Например, статья 359 Кодекса предусматривает, что государственные инспектора труда при осуществлении своих прав и исполнении обязанностей являются полномочными представителями государства и находятся под его защитой, независимы от государственных органов, должностных лиц и подчиняются только закону, то есть провозглашается их независимость.
Аналогично статья 360 Трудового кодекса РФ, которая устанавливает порядок инспектирования работодателей. В соответствии с ней порядок проведения проверок должностными лицами федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерации конвенциями Международной организации труда по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации.
Государственные инспектора труда в целях осуществления государственного надзора и контроля над соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, инспектируют на всей территории Российской Федерации любых работодателей (организации, независимо от их организационно–правовых форм и форм собственности, а также работодателей – физических лиц) в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.
Организации Вооруженных Сил Российской Федерации, органы безопасности, органы внутренних дел, Государственная противопожарная служба, другие правоохранительные органы, исправительные учреждения, организации атомной и оборонной промышленности и другие подлежат инспекционным проверкам с особым порядком их проведения, который предусматривает:
- доступ для государственных инспекторов труда, получивших заблаговременно соответствующий допуск;
- проведение проверок в назначенное время;
- ограничение на проведение проверок во время маневров или учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий.
Особый порядок проведения инспекционных проверок устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Данная статья Трудового кодекса РФ, по сути, устанавливает административно–правовой порядок инспектирования работодателей и вряд ли может быть отнесена к предмету трудового права России. Абсолютно неуместны в ТК РФ нормы статьи 360 об инспектировании организаций Вооруженных Сил РФ, органов безопасности и т.д.
С точки зрения логики построения системы и структуры Трудового кодекса РФ, нельзя признать обоснованным включение в главу 57 статьи 362 об ответственности руководителей и иных должностных лиц организаций, а также работодателей - физических лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Для этой цели в Кодексе предусмотрена глава 62. «Ответственность за нарушение трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права», где и должны быть сосредоточены все нормы ТК РФ о такой ответственности (в том числе и норма статьи 362).
Иначе следовало бы решить вопрос о судьбе статей 363 – 364 Трудового кодекса РФ об ответственности за воспрепятствование деятельности государственных инспекторов труда и ответственности государственных инспекторов труда. В первом и во втором случаях ответственность установлена федеральными законами, то есть Кодексом РФ об административных правонарушениях и Уголовным кодексом РФ.
С учетом указанных выше обязательных (конститутивных) признаков понятия защиты трудовых прав и свобод представляется также необоснованным включение в предложенную концепцию статьи 365 Трудового кодекса РФ о взаимодействии федеральной инспекции труда с государственными органами и органами местного самоуправления и организациями.
Полагаю, что нельзя в принципиальном смысле относить к концепции защиты трудовых прав и свобод положения главы 57 ТК РФ соответственно о:
- государственном надзоре за безопасным ведением работ в промышленности (статья 366);
- государственном энергетическом надзоре (статья 367);
- государственном санитарно–эпидемиологическом надзоре (статья 368);
- государственном надзоре за ядерной и радиационной безопасностью (статья 369).
Указанные федеральные надзоры - это исполнительно–распорядительная деятельность государства исключительно в сфере охраны труда в отдельных отраслях экономики и на отдельных объектах.
Кардинальное изменение концепции защиты трудовых прав и свобод в главе 57 ТК РФ обусловливает необходимость и целесообразность исключения из статьи 1 Кодекса положения о правовом регулировании отношений по «надзору и контролю (в том числе профсоюзному контролю) над соблюдением трудового законодательства (включая законодательство об охране труда) и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права». Вместо него важно предусмотреть положение о правовом регулировании отношений по: «защите трудовых прав и свобод», тем самым оно будет приведено в соответствие с разделом ХIII и главой 56 Трудового кодекса РФ и с основополагающей защитной функцией трудового права России.
В определенной мере заслуживает внимания опыт законотворчества Республики Беларусь. В главе 39 Трудового кодекса РБ предусмотрены нормы о надзоре и контроле над соблюдением законодательства о труде. В частности, статья 462 ТК РБ закрепляет, что надзор и контроль над соблюдением законодательства о труде осуществляют специально уполномоченные государственные органы надзора и контроля в порядке, установленном законодательством.
Республиканские органы государственного управления и иные государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы осуществляют контроль над соблюдением законодательства о труде в отношении подчиненных им организаций.
Статья 464 ТК РБ регулирует отношения по взаимодействию органов надзора и контроля над соблюдением законодательства о труде. Таким образом, всего лишь две лаконичные статьи Трудового кодекса Республики Беларусь посвящены государственному надзору и контролю над соблюдением законодательства о труде и которые имеют, очевидно, прежде всего, информационное значение для основных субъектов трудового права работников и работодателей.
Несомненный научный и практический интерес представляет ранее действующий (до 1 февраля 2002 г.) КЗоТ РФ. Согласно статье 244 Кодекса государственный надзор и контроль над соблюдением законодательства о труде и охране труда на предприятиях, в учреждениях, организациях независимо от форм собственности и подчиненности осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы и инспекции в соответствии с федеральными законами. Идеальная правовая конструкция, определяющая эту сферу исполнительной деятельности государства как не относящейся к трудовому праву, и которая, к сожалению, не была учтена в Трудовом кодексе РФ.
Но главное, очевидно, в другом: Трудовой кодекс Республики Беларусь и Кодекс законов о труде РФ не называют такую деятельность основным способом защиты трудовых прав и свобод, что представляется обоснованным, ибо «государственный надзор и контроль над соблюдением законодательства о труде» и «защита трудовых прав и свобод», как уже подчеркивалось, неоднозначные правовые понятия.
На фоне рассмотренного административно–правового статуса федеральной инспекции труда (иных федеральных надзоров) в части 4 статьи 353 ТК РФ выглядит весьма скромно и явно незаслуженно норма о прокурорском надзоре. Очевидно, что законодатель не учел ту важнейшую роль в защите трудовых прав и свобод, которую осуществляет прокуратура (значительный рост нарушений трудовых прав и законных интересов работников, выявленных прокурорами, существенно скорректировал их удельный вес в числе правонарушений в социальной сфере от 60 – 62% до 75 – 76%).
Поэтому, полагаю, что было бы своевременным закрепление в главе 57 Трудового кодекса РФ отдельной статьи о защите трудовых прав и свобод работников и работодателей Генеральным прокурором и подчиненными ему прокурорами, включив в нее, в том числе, известные правовые формы: протесты и представления.