Регулирование вопросов работы с документами в правовых актах Самарской области

М. С. Антропова, Самарский государственный университет

В настоящее время прослеживается тенденция четкого правового регулирования вопросов работы с документами в государственных структурах на федеральном уровне. Так, в соответствии с положениями статьи 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», документирование информации в федеральных органах исполнительной власти осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Закрепление подобных вопросов в субъектах РФ в соответствии с принципом федерализма передается в компетенцию органов государственной власти субъекта РФ. Практика Самарской области показывает, что, как правило, субъекты такую тематику, как документационное обеспечение управления, копируют с имеющейся федеральной базы. Следует отметить, что подобная преемственность прослеживается не только в вопросах ДОУ, но и в формировании структур органов исполнительной власти, когда количество министерств, департаментов и круг закрепленных за ними полномочий, организация работы аппарата правительства субъекта копируются с высшего исполнительного органа РФ – Правительства РФ. В ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» подобная тенденция получила свое нормативное закрепление и приобрела обязательный характер: «Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством РФ в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти».

Обзор законодательно-правовых и нормативно-методических документов Самарской области показывает, что на сегодняшний день сформирована достаточно обширная база, касающаяся правил работы с документами. Отметим, что в основном она представлена актами, регламентирующими работу с документами прежде всего в государственных органах Самарской области.
Уже в Уставе – Основном Законе Самарской области находим, что порядок принятия, подписания, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Самарской области определяется законодательством Самарской области в соответствии с федеральным законодательством.

Уставом закреплены наиболее общие и принципиальные особенности работы с особой подсистемой документов – нормативными правовыми актами. Так, в Уставе – Основном Законе Самарской области представлено понятие нормативного правового акта Самарской области как документа, принятого (изданного) органом государственной власти Самарской области, его должностным лицом в пределах своей компетенции либо принятого на референдуме Самарской области, устанавливающего, изменяющего или отменяющего правовые нормы, рассчитанного на неопределенный круг лиц и многократное исполнение и обладающего обязательной юридической силой на территории Самарской области. В тексте Устава установлена градация нормативных правовых актов на:

– Устав – Основной Закон, носящий высшую юридическую силу по отношению к законам Самарской области и иным нормативным правовым актам Самарской области;

– законы Самарской области, обладающие высшей юридической силой по отношению к подзаконным нормативным правовым актам Самарской области;

– иные нормативные правовые акты Самарской области (постановления Самарской губернской думы, губернатора Самарской области и правительства Самарской области, приказы министерств и иных органов исполнительной власти), являющиеся подзаконными нормативными актами.

Кроме того, в Уставе приведены принципиальные особенности работы с подобными актами. Например, Устав Самарской области, закон Самарской области о внесении изменений в Устав Самарской области во всех чтениях Самарской губернской думы (законодательного (представительного) органа государственной власти Самарской области) принимаются не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов. Или принятые Самарской губернской думой законы Самарской области в течение пяти дней направляются губернатору Самарской области для обнародования. Отметим, что процедура обнародования включает в себя и подписание губернатором закона Самарской области, на что отводится четырнадцать дней с момента его поступления. Фиксация факта поступления на практике осуществляется канцелярией губернатора и правительства Самарской области. Уставом закреплен сценарий работы с законом в случае его отклонения губернатором. Так, закон возвращается для повторного рассмотрения Самарской губернской думой с письменным обоснованием отклонения и предложениями губернатора. Если при повторном рассмотрении отклоненный губернатором Самарской области закон Самарской области принимается в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов Самарской губернской думы, он подлежит обнародованию губернатором Самарской области в течение четырнадцати дней (детально порядок разработки и внесения в Самарскую губернскую думу проектов законов Самарской области, порядок их рассмотрения и принятия регламентирован Законом Самарской области «О разработке, внесении и принятии законов Самарской области»).

Отметим, что в Уставе отсутствует (в актах подобного уровня как правило и не приводится) подробное пояснение по отношению к понятию «иные нормативные правовые акты». В тексте Устава закреплено лишь положение, что «Губернатор Самарской области, правительство Самарской области, а также министерства Самарской области, органы исполнительной власти Самарской области и их должностные лица принимают (издают) нормативные правовые акты по вопросам, входящим в их компетенцию».

Данное положение получило свое развитие прежде всего в Законе Самарской области «О нормативных правовых актах Самарской области», в котором для каждого органа государственной власти определен четкий видовой состав документов, носящих нормативный правовой характер:

– Самарская губернская дума как законодательный (представительный) орган Самарской области принимает Устав Самарской области и поправки к нему, законы Самарской области, и постановления Самарской губернской думы, носящие нормативный характер;

– губернатор Самарской области, являясь высшим должностным лицом, и правительство Самарской области как высший орган исполнительной власти принимают (издают) постановления по вопросам, входящим в их компетенцию;

– министерства и иные органы исполнительной власти Самарской области, их должностные лица принимают (издают) приказы по вопросам, входящим в их компетенцию.

При этом допускается создание приказов от имени министерства в целом (приказ министерства управления финансами Самарской области, так и отдельных должностных лиц – приказ министра образования и науки Самарской области). Отметим, что состав, закрепленный Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, более разнообразен: нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Приведенный видовой состав в Законе Самарской области определен к актам исключительно нормативного характера, поэтому-то сюда не вошел такой вид документа, как распоряжение (хотя и губернатор, и правительство Самарской области на практике часть своих решений и указаний оформляют в виде подобных документов) – распоряжения определены в законах Самарской области, в Инструкции по делопроизводству в администрации губернатора и органах исполнительной власти Самарской области как правовые акты ненормативного характера.

Учитывая высокую юридическую значимость нормативных правовых актов (в соответствии с пунктом 1 статьи 1 закона нормативные правовые акты обладают обязательной юридической силой на территории Самарской области), для них четко обозначен и обязательный состав реквизитов:
а) изображение герба Самарской области;
б) вид нормативного правового акта;
в) наименование, определяющее предмет регулирования;
г) наименование органа, должностного лица, принявшего (издавшего) акт;
д) наименование должности, фамилию лица, подписавшего акт, дату и место подписания (утверждения) нормативного правового акта;
е) подпись соответствующего должностного лица;
ж) регистрационный номер нормативного правового акта.

Кроме того, определена и последовательность расположения отдельных реквизитов для Закона Самарской области, по которым визуально и происходит идентификация данного нормативного правового акта:

а) в верхней части закона помещается изображение герба Самарской области и ниже отдельной строкой указывается: «Закон Самарской области»;
б) наименование закона дается после наименования вида документа и озаглавливает текст закона;
в) под наименованием указываются дата и место принятия закона Самарской губернской думой;
г) под текстом закона указываются: в левой части – должность лица, подписавшего закон, дата подписания и регистрационный номер закона, в правой части – инициалы и фамилия лица, подписавшего закон.
Абсолютно для всех нормативных правовых актов обязательной является процедура регистрации и обнародования. Отметим, что министерства при регистрации своих приказов обязаны следовать порядку, определенному правительством Самарской области.

На развитие положений Федерального закона от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации», а также реализацию полномочий Самарской области по содержанию и формированию архивного фонда Самарской области направлен Закон Самарской области «Об архивном деле в Самарской области». Данным актом определено понятие архивного фонда Самарской области как исторически сложившейся и постоянно пополняющейся совокупности архивных документов, отражающих материальную и духовную жизнь Самарской области, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое и культурное значение, являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народа, проживающего в Самарской области, относящихся к информационным ресурсам и подлежащих постоянному хранению.

Кроме того, статьей 5 установлено, что к собственности Самарской области относятся архивные документы:

1) хранящиеся в государственных архивах Самарской области, музеях и библиотеках Самарской области (за исключением архивных документов, переданных в эти архивы, музеи и библиотеки на основании договора хранения без передачи их в собственность);
2) государственных органов и организаций Самарской области.

Законом определено, что государственное управление архивным делом в Самарской области осуществляют Самарская губернская дума, правительство Самарской области, уполномоченный орган исполнительной власти Самарской области в сфере архивного дела – Управление государственной архивной службы Самарской области. Источниками комплектования государственных архивов Самарской области выступают:

1) территориальные органы федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иные государственные органы Российской Федерации, расположенные на территории Самарской области (при условии заключения договора о передаче архивных документов в государственный архив без сохранения права собственности);
2) государственные органы Самарской области, организации и предприятия, в процессе деятельности которых образуются документы архивного фонда Самарской области и другие архивные документы, подлежащие приему на хранение в государственные архивы;
3) физические лица на основании договора и в установленном законом порядке.
Кроме того, законом регламентированы правила хранения и учета архивных документов, доступа к ним, определена ответственность за нарушение законодательства об архивном деле.
Более детально вопросы работы с документами представлены в таких актах, как регламенты, положения, инструкции, программы.

В целях реализации административной реформы Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти установлены следующие виды регламентов:
– регламент федерального органа исполнительной власти;
– административные регламенты исполнения государственных функций;
– административные регламенты представления государственных услуг;
– должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.
Указанные регламенты составляют в целом административный регламент федерального органа исполнительной власти. Подобные административные регламенты предусматривается создавать и в органах исполнительной власти субъектов.

В рамках реализации административной реформы в Самарской области на сегодняшний день регламенты органов исполнительной власти созданы в полном объеме, административные регламенты оказания государственных услуг и исполнения государственных функций для ряда министерств планируется разработать к середине 2008 г.

В рамках настоящей статьи обратимся к рассмотрению регламента правительства Самарской области, поскольку именно в общих регламентах значительное место отводится вопросам работы с документами. Данный правовой акт включает в себя ряд разделов, непосредственно касающихся вопросов работы с документами:

– Порядок внесения, оформления и рассмотрения постановлений, распоряжений и иных актов правительства.
В разделе перечислены основные виды документов, создаваемых данным органом (постановления, распоряжения, договоры, соглашения, меморандумы – как правовые акты; обращения, заявления, запросы – как акты неправового характера).
Работа с проектами этих документов описана в разделах:
– Подготовка и проведение заседаний правительства;
– Порядок исполнения поручений, содержащихся в постановлениях, распоряжениях правительства, протоколах заседаний правительства, а также поручений председателя правительства и его заместителей;
– Участие правительства в законопроектной деятельности.

Более подробно работа с документами прописана в Инструкции по делопроизводству в органах исполнительной власти Самарской области. В Инструкции сконцентрированы положения, касающиеся делопроизводства с учетом специфики деятельности исполнительной власти (представлены правила документирования, формы документов, примеры). Однако, учитывая изменения в нормативной правовой базе работы с документами на федеральном уровне, Инструкция, введенная в действие в 2005 г., по объективным причинам не может соответствовать современным требованиям. Кроме того, разработчиками нормативной правовой базы работы с документами до сих пор не принят во внимание новый стандарт в области делопроизводства – ГОСТ Р ИСО 15489-1-2007 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Управление документами. Общие требования».

Таким образом, имеющаяся обширная нормативная правовая база Самарской области, касающаяся вопросов работы с документами, требует дополнительной проработки и приведения в соответствие с действующим федеральным законодательством в части управления документацией и ведения электронного делопроизводства.