Организация документооборота в органах исполнительной власти: теория и практика

А.В.Ермолаева, зав. кафедрой Поволжского института имени П.А.Столыпина

• Субъективные причины роста документооборота

• Объективные причины роста документооборота

• Сложности при внедрении электронного документооборота

Поволжский институт Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ носит имя Петра Аркадьевича Столыпина, чей 150-летний юбилей со дня рождения отмечался в 2011 г. В Государственном архиве Саратовской области хранятся разнообразные документы, являющиеся частью архивного фонда Российской Федерации, в их числе и документы, отражающие практически все формы повседневной деятельности Петра Аркадьевича в должности Cаратовского губернатора (1903-1906 гг.). Они свидетельствуют о чрезвычайной интенсивности документооборота в этот период: письма, донесения, телеграммы, объявления населению, губернаторские циркуляры и указания, а также адресованные губернатору послания с резолюциями П.А.Столыпина1. Данные документы являются национальным достоянием и имеют историческую ценность. Они многое могут рассказать не только о личности П.А.Столыпина и о его вкладе в историю России, но и о функционировании иерархической системы управления того периода, центральными звеньями которой являлись министерства. Министерская система укоренилась в дореволюционной России, пережила период реформ и укрепления в советский период жизни нашего государства и сегодня она является основой государственного управления в Российской Федерации, таким образом, обнаруживая свою жизнеспособность2.

В 2011 г. отмечалась еще одна юбилейная дата: 200 лет «Общему учреждению министерств» – законодательному акту 1811 г., определившему всю систему министерского устройства, включая их делопроизводство и систему взаимоотношений с другими учреждениями и лицами. Инновации в управлении документами XIX - начала ХХ века заключались в том, что этот законодательный акт вводил единообразие в систему делопроизводства министерств, в том числе и в организацию документооборота. Но если данный период в теории документоведения представлен как яркий пример бюрократизации системы управления, в которой документооборот представлял собой сложный, длительный по времени иерархически организованный процесс, то в ХХ веке (советский период) в рамках ЕГСД и ГСДОУ были сформулированы основные теоретические положения, направленные на его оптимизацию, не потерявшие своей актуальности и в настоящее время: сокращение объема документооборота, упорядоченность движения документов посредством соблюдения условий прямоточности (наиболее короткий маршрут движения), однократность регистрации и др.

Благодаря научному подходу теорией документоведения построена определенная идеальная модель организации движения документов, к которой необходимо стремиться. Она лежит в основе содержания образовательных программ высших учебных заведений. В дальнейшем на основании полученных теоретических знаний студенты приобретают практические навыки и умения - в частности, в рамках учебной, производственной и преддипломной практик. Специализация «Документирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления», а в настоящее время и соответствующий профиль подготовки бакалавров, определяет и круг исследуемых структур. Так, например, органы исполнительной власти представлены уровнем субъектов РФ, территориальными подразделениями федеральных органов, с которыми у института им. П.А.Столыпина имеются стабильные договорные отношения. Кроме того, решение задачи, направленной на оптимизацию процессов организации документооборота, осуществляется при реализации программ повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, разрабатываемых кафедрой документационного обеспечения управления. Таким образом, достигается обратная связь между теорией и практикой. Это взаимодействие показывает, что, несмотря на универсальный характер научно обоснованных принципов, методов, технологических приемов организации документооборота, апробированных на практике, в деятельности современных органов исполнительной власти происходит сбой этой «идеальной модели».

Назовем лишь некоторые причины, препятствующие оптимизации документооборота в органах исполнительной власти.

Организационная структура государственного управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, априори является иерархической (бюрократической) по сути, с преобладанием линейной организационной структуры (принцип единоначалия) над функциональной.

Кроме того, согласно известному закону Паркинсона «Растущая пирамида»3, существует два аксиоматических положения: 1. Чиновник множит подчиненных, но не соперников; 2. Чиновники работают друг для друга. В результате штат чиновников неуклонно растет (на 5,17 — 6,5 процентов в год), независимо от объема работы и даже при полном ее отсутствии. При этом каждый работает с документами и создает дополнительный объем информации. В ряде случаев в органах исполнительной власти рост объема документооборота связывают с повышением эффективности деятельности аппарата, а еженедельные сведения о количестве входящих и исходящих документов, а также принятых правовых актов – об интенсивности труда госслужащих.

Особенностью иерархической структуры исполнительных органов является и тот факт, что руководители второго уровня (например, заместители министра функциональных министерств субъектов РФ), несмотря на разграничение компетенций, не наделены полномочиями распорядительного характера. Поэтому маршрут движения проекта любого документа, содержащего распорядительные действия, должен завершаться уровнем первого руководителя. В результате даже в условиях применения процедуры электронного согласования подписание подобных документов может занимать значительное время, дискредитируя использование информационных технологий при их подготовке. Кроме того, учитывая тот факт, что основная часть документов органов исполнительной власти подлежит архивному хранению, потребуется дополнительное время для оформления необходимых реквизитов на бумажном носителе.

Бюрократическая структура во многом предопределяет и маршрут движения входящих документов с момента поступления до направления исполнителю. Единоличная ответственность руководителя исполнительного органа сформировала мнение, что «он должен знать все», а государственные служащие в структурных подразделениях, находясь в строгой иерархической соподчиненности и руководствуясь принципом «инициатива наказуема», не приступят к исполнению документа, если на нем нет резолюции первого лица. Отсюда длительный и многоступенчатый маршрут движения документа от руководителя до непосредственного исполнителя. Показателен пример решения данной проблемы в условиях применения электронного документооборота.

1 Саратовский губернатор П.А. Столыпин в зеркале документов (1903-1906 гг.): Сборник документов Государственного архива Саратовской области / Сост. А.В. Воронежцев, А.И. Пиреев. Саратов: Изд-во «Архитектор-С», 2007. - 345 с.

2 Документация в информационном обществе: унификация и стандартизация межведомственного и корпоративного документооборота: доклады и сообщения на девятой Международной научно-практической конференции 5-6 декабря 2002 г. /Росархив. ВНИИДАД. М., 2003. С. 33

3 Сирил Паркинсон. Законы Паркинсона / Изд. «Прогресс», М., 1989. OCR & spellcheck by HarryFan, 24 August 2000 [Электронный ресурс] http://lib.ru/DPEOPLE/PARKINSON/parklaws.txt.

Источник: Делопроизводство 1 - 2012