Развитие принципов документооборота при переходе от бумажного к электронному взаимодействию
М. П. Бобылева, к. и .н., доцент
- Взаимосвязь и взаимовлияние системы документооборота и системы управления
- Практическое значение принципов документооборота
- О содержании понятия «документооборот» в условиях электронных технологий
- Сопоставление принципов бумажного и электронного документооборота
Одно из фундаментальных положений современного документоведения состоит в том, что документооборот является отражением системы управления. Документооборот отражает характер организации, ее структуру, порядок решения вопросов, степень регламентации документальных коммуникаций. В современных условиях в организациях, ориентированных на инновации и рынок, внедряются структуры, насыщенные разнонаправленными коммуникациями (например, матричные и другие адаптивные структуры), что не может не сказаться на технологии управления и организации документооборота. Организационнотехнологические формы документооборота не только отражают систему управления, но и, в свою очередь, оказывают воздействие на ее эффективность.
Применение электронного документооборота в управленческой деятельности представляет собой ключевой фактор современной «офисной революции». При этом не просто осуществляется переход от традиционного бумажного к электронному документообороту, но и значительно изменяются процессы управленческого взаимодействия. В настоящее время внедрение технологий электронного документооборота в сочетании с решением задач по созданию «электронного правительства» и «информационного общества», развитием государственных услуг, оказываемых в электронной форме, становится важным направлением совершенствования деятельности как государственных органов (в целях повышения оперативности, результативности и прозрачности), так и предприятий и организаций различных отраслей деятельности.
При внедрении новых информационных технологий важное практическое значение приобретает вопрос о принципах документооборота. Практика показывает, что системы электронного документооборота (СЭД) в разных учреждениях и предприятиях могут применяться с различной степенью эффективности (даже в случае использования одного и того же программного продукта), что в значительной мере связано с используемыми принципами и процедурами документооборота и организацией документационного обеспечения управления (ДОУ) в целом.
Приходится констатировать, что при решении вопросов организации работы с электронными документами нередко предпринимаются попытки уподобить электронный документ бумажному, а управленческий документооборот в электронной форме организовать на принципах традиционного делопроизводства. Нередки случаи, когда в процессе подготовки той или иной организации к внедрению СЭД сотрудники высказывают пожелание, чтобы в условиях автоматизации сохранились прежние процедуры работы.
Некоторые примеры недостаточно продуманных процедур использования СЭД в организации документооборота приводились и на страницах журнала «Делопроизводство».
В частности, обращает на себя внимание пример, когда в условиях применения СЭД «в целях сокращения временных затрат и прямоточного направления документа» одновременно с передачей документа на резолюцию руководителю служба ДОУ делает «бумажную (подчеркнуто мною — М. Б.) копию и направляет в соответствующее структурное подразделение для своевременного информирования будущего исполнителя». Как можно судить, в данном случае базовые функциональные возможности СЭД используются недостаточно, а вместо сканирования документа, поступившего в организацию на бумажном носителе, выполняется его копирование (с сопоставимыми трудозатратами, но без ввода в СЭД электронной копии документа для дальнейшей работы с ним). В результате базовые принципы документооборота (оперативность, прямоточность и экономичность), реализуются в форме, не соответствующей возможностям СЭД.
За последние 15–20 лет развитие систем автоматизации документооборота прошло несколько стадий:
- автоматизация процессов работы службы ДОУ;
- автоматизация документооборота в рамках организации в целом;
- применение элементов электронного документооборота в рамках корпоративной системы одной организации и в территориальнораспределенной системе учреждений;
- взаимодействие автономных систем автоматизации документооборота при передаче документов в электронной форме;
- создание комплексных технологий электронного документооборота и хранения документов, в том числе технологий межведомственного взаимодействия и других форм внешнего документооборота.
Новые организационнотехнологические особенности документооборота (по мере их формирования) рассматривались в ряде предыдущих публикаций автора, в том числе в журнале «Делопроизводство». Сейчас на практике российскими организациями используются все перечисленные варианты применения автоматизированных технологий. Иными словами, существует «многоукладность» организационнотехнологических форм документооборота при существовании общей тенденции их развития.
Процесс перехода от традиционного бумажного к электронному документообороту предполагает ряд этапов. Поэтому в настоящее время применяется и в ближайшей перспективе еще будет сохраняться смешанный электроннобумажный документооборот.
Полностью электронный юридически значимый управленческий документооборот сегодня представляется своего рода «идеальной моделью», «образом цели», к которой необходимо приближаться, поэтапно расширяя сферу применения электронных документов в соответствии с развитием нормативной базы. Указанное обстоятельство представляется особенно важным с учетом того, что сейчас разные организации находятся на различных этапах внедрения и применения технологий электронного документооборота.
Ряд наиболее общих принципов бумажного документооборота был закреплен еще в основных положениях Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД).
Базовые требования по управлению документами, ориентированные на внедрение современных систем автоматизации документооборота, содержатся в ГОСТ Р ИСО 1548912007. В целом организация и технология управленческого документооборота (как бумажного, так и электронного) должны отвечать следующим требованиям:
- соответствие информации, содержащейся в документе, полномочиям субъекта управления (органа управления или должностного лица), который ее использует;
- регламентация доступа к информации и документам в соответствии с полномочиями должностных лиц — участников документооборота;
- целостность, аутентичность, достоверность и легитимность документов;
- обеспечение оперативности передачи и получения информации;
- оптимизация трудозатрат.
Реализация названных требований в условиях применения современных информационных технологий должна основываться на более широком взгляде на проблематику управленческого документооборота и уточнении этого понятия. Ряд методологических аспектов современного управленческого документооборота исследован и обоснован нами в недавно изданной монографии «Управленческий документооборот: от бумажного к электронному».
В рамках настоящей статьи отметим некоторые положения.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в предшествующий период сфера регулирования бумажного документооборота охватывала стадии жизненного цикла документа в рамках одной организации. В традиционном делопроизводстве документооборот рассматривался как движение документов внутри организации с момента создания или получения до оформления в дело или отправки. Эта трактовка нашла отражение в ГОСТ Р 5114198: «Документооборот — движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления». В несколько скорректированном виде это определение вошло в действующие Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, где записано, что документооборот — это «движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения, помещения в дело и (или) отправки». При таком подходе получается, что движение документов от момента их отправки из одной организации до момента их получения другой организацией к документообороту не относится. Между тем именно эта сфера обращения документов в условиях применения технологий электронного документооборота привлекает особое внимание, о чем свидетельствует возникновение понятия «межведомственный электронный документооборот».
Объяснение тому, что в предшествующий период сфера регулирования бумажного документооборота охватывала стадии жизненного цикла документа в рамках одной организации, может быть следующим. В условиях бумажного документооборота письменные коммуникации с другими организациями имели ограниченные возможности контроля, так как происходил разрыв в управленческих процедурах, связанный с физической доставкой документа адресату (из одной организации в другую). По этой причине документооборот в традиционном делопроизводстве рассматривался как движение документов в рамках одной организации (в рамках деятельности ее делопроизводственной службы). В условиях применения современных информационных технологий такие рамки для документальной управленческой коммуникации становятся узкими, что, в конечном счете, не может не сказаться на ее эффективности. Поэтому в условиях применения современных информационных технологий следует различать внутренний и внешний электронный документооборот.
Хотя часть вопросов внешнего и внутреннего электронного документооборота организации взаимосвязана и взаимообусловлена, применение на практике технологий внешнего электронного документооборота предполагает решение ряда различных по сложности проблем. Эти проблемы требуют специального внимания, поскольку значительная их часть выходит за рамки корпоративного регулирования ДОУ и требует соответствующей законодательной и нормативной базы, унификации и стандартизации требований к электронным документам и процедурам документооборота, а также издания актов межведомственного характера, заключения договоров или соглашений.
К примеру, переписка в связи с обращениями граждан в государственные или муниципальные органы или иные организации в электронной форме относится к внешнему электронному документообороту, а конкретные процедуры работы с обращениями граждан в организации с использованием системы электронного документооборота являются областью внутреннего документооборота.
Процессы документооборота в традиционном делопроизводстве рассматривались, как правило, со времени создания документа, то есть его официального подписания и регистрации. Однако при таком подходе «за кадром» остаются процедуры подготовки проекта документа, его согласования. Если рассматривать документооборот во взаимосвязи с управленческими процессами (или бизнеспроцессами), то процесс документооборота следует рассматривать, начиная не только с момента создания документа (то есть придания ему юридической силы), но и включая всю предшествующую стадию подготовки и согласования проекта. Началом жизненного цикла документа следует считать создание проекта, когда он материализуется на носителе информации, обрастая изменениями и дополнениями содержания документа (по результатам индивидуальной или совместной работы), а также рядом реквизитов (метаданных), предшествующих официальному подписанию документа и свидетельствующих о его легитимности. Более того, в процессе управления стадия работы с проектом документа неразрывно связана с подготовкой и принятием управленческих решений и является важнейшей частью управленческих процедур и бизнеспроцессов в организации. В условиях новых информационных технологий эти процессы в первую очередь привлекаю к себе внимание в целях оптимизации трудозатрат и повышения оперативности. Поэтому в современных условиях оставлять стадию подготовки проекта за рамками процессов документооборота принципиально неверно.
В нормативных и методических документах по вопросам делопроизводства, издававшихся 15–20 и более лет назад, обычно содержалось положение о том, что внутренняя переписка в организации не должна регистрироваться и следует принимать меры по ее сокращению. Такое требование было обусловлено сложившейся практикой, а также задачами повышения оперативности работы и снижения трудозатрат на изготовление документов и их регистрацию в условиях бумажного документооборота.
В реальности во многих крупных организациях внутренняя переписка не просто существует, но и играет при этом достаточно важную роль в обосновании принимаемых решений и в осуществлении основных бизнеспроцессов.
В современных условиях работа с внутренними документами, включая их регистрацию, с использованием системы электронного документооборота уже не может рассматриваться как проявление излишней бюрократизации. Напротив, применение новых информационных технологий и связанных с ними возможностей управления документацией и контроля за исполнением поручений, использование элементов электронного документооборота способствуют большей четкости и оперативности в решении вопросов.
Кроме того, одним из краеугольных камней традиционного делопроизводства и документооборота в отечественных организациях на протяжении целого столетия было отделение технических операций по подготовке документов (например, печатание документов в машинописных бюро) и делопроизводственному обслуживанию от процессов работы с документами «исполнителей». В современных условиях подготовка документов осуществляется на персональных компьютерах. Однако попрежнему встречается стереотип в отношении к процедурам работы с документами: нередко они воспринимаются руководителями и специалистами как «инородная» функция. Вместе с тем расширение применения электронных документов немыслимо без участия в процессах электронного документооборота не только работников документационной службы, но и остальных подразделений организации. Об этом свидетельствует и международный опыт. Процессный подход позволяет выстроить оптимальные процедуры электронного документооборота в организации. Регистрация, прием и отправка электронных документов не обязательно должны выполняться централизованно в документационной службе, требуется также обоснованная децентрализация этих функций с предоставлением полномочий на их осуществление пользователям СЭД в подразделениях организации. При этом изменяются функции документационных служб: на первый план выступают организационные, контрольные и методические функции, а не только регистрация документов и выполнение других операций традиционного делопроизводства. Работа по организации документооборота наполняется новым содержанием — требуется не просто формальный контроль за прохождением документов, а именно управление документооборотом, документопотоками, доступом к электронным документам. Таким образом происходит реализация на практике новых задач управления документацией.
Новым содержанием наполняется и принцип экономичности, включая минимизацию трудозатрат на процессы документооборота. Первоначально системы, предназначенные для автоматизации делопроизводства, были нацелены на минимизацию трудозатрат при выполнении конкретных рутинных операций с бумажными документами (например, по регистрации и контролю исполнения документов, информационносправочной работе). При внедрении СЭД изменяется структура трудозатрат службы ДОУ на внесение информации в регистрационные карточки документов (в частности, при вводе большого числа поисковых реквизитов и других метаданных, прикреплении файлов, сканировании документов). В процессе документооборота в условиях СЭД суммарные трудозатраты на работу с документом в масштабе организации значительно сокращаются (например, на изготовление копий на бумажном носителе, наведение справок о содержании документа, ходе его исполнения, включении в дело и т. п.). Однако при этом потребуется выделить группу высококвалифицированных специалистов, выполняющих функции технологического администрирования СЭД.
Важно подчеркнуть, что управленческий документооборот не является чисто механическим процессом, сводимым только к движению документов, так как многие процессы работы с документами связаны с восприятием информации человеком, ее оценкой, принятием решений. Заметим также, что в условиях применения современных информационных технологий может не происходить движения (перемещения) документа в традиционном понимании, поскольку сам электронный документ может находиться на сервере, в базе данных, а пользователи системы электронного документооборота будут обращаться к нему в процессе своей работы.
Приведенные в качестве примера в таблице 1 некоторые принципы электронного (или смешанного электроннобумажного) документооборота не отрицают базовые принципы традиционного бумажного документооборота, а представляют результат их развития и модификации.
В условиях применения современных информационных технологий происходит изменение основной парадигмы управленческого документооборота. Если раньше управленческий документооборот рассматривался как одна из основных делопроизводственных функций по обеспечению процессов работы с документами в организации, то теперь управленческий документооборот представляет собой управляемую документальную коммуникацию, осуществляемую с применением современных информационных технологий, внутри организации и во взаимодействии с внешней средой. В состав непосредственных участников электронного документооборота в организации, в конечном счете, входят все подразделения и должностные лица, задействованные в документируемых процессах управления.
Таблица 1
Сопоставление принципов традиционного бумажного и электронного документооборота
Принципы традиционного бумажного документооборота |
Принципы электронного документооборота |
Понятие документооборота ограничивается движением документов в конкретной организации |
Понятие электронного документооборота включает как внутренний, так и внешний документооборот |
Разграничение технических и содержательных операций при работе с документами, отделение их в процессе работы |
Стирание грани между техническими и содержательными операциями при подготовке документов и в процессе документооборота при использовании современных информационных технологий |
Сосредоточение большей части формальных и технических операций с документами в делопроизводственной службе, а содержательных — в других подразделениях организации |
Сотрудники организации (включая специалистов |
Прямоточность, т. е. сокращение возвратных перемещений документов |
Оптимизация деловых и управленческих процессов, маршрутизация документов в организации на основе корпоративных информационных технологий, возможность одновременной работы над электронным документом несколькими участниками документооборота |
Отказ от регистрации большинства внутренних документов |
Регистрация в СЭД всех основных категорий документов организации, в том числе внутренних, а также учет проектов документов и применение процедур электронного согласования |
Однократная регистрация документов |
Однократная регистрация документов в СЭД (включая те случаи, когда к ней подключены подведомственные данной организации объекты или другие участники, объединенные корпоративным соглашением) |
Централизация операций по регистрации, приему и отправке документов |
Ведение единой регистрационной базы поступающих и отправляемых (входящих, исходящих и внутренних) документов с возможностью децентрализации приема документов, их регистрации и отправки |
Делопроизводственная служба выполняет техническую работу и обслуживает руководство и другие подразделения организации |
Документационная служба организует управление документацией и документооборотом в организации, выполняя при этом те задачи и виды работ с документами, которые требуют централизации |
См., например: Бобылева М. П. Вопросы нормативнометодического обеспечения делопроизводства при внедрении системы автоматизации документооборота // Делопроизводство, 1998, № 2, с. 52–55; Бобылева М. П. На пути к информационному менеджменту (вопросы оценки деятельности служб документационного обеспечения управления в условиях автоматизации документооборота) // Делопроизводство, 1999, № 2, с.9–13; Бобылева М. П. Вопросы анализа документооборота организации в условиях использования автоматизированных систем // Делопроизводство, 2001, № 1, с. 68–72; Бобылева М. П. Корпоративная система документооборота и корпоративная культура: аспекты взаимовлияния // Делопроизводство, 2001, № 2, с. 40–46; Бобылева М. П. Корпоративное регулирование документационного обеспечения управления — особенности нового этапа // Делопроизводство, 2002, № 2, с.9–16.
Источник: Делопроизводство 2 - 2012