Мониторинг объёмов документооборота в федеральных органах исполнительной власти

• Курс на внедрение электронного документооборота

• Объёмы документооборота на бумажных носителях

• Объёмы документооборота на электронных носителях

• Проблемы перехода на безбумажный документооборот

13 февраля 2014 года состоялось заседание Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности. Комиссия в числе основных вопросов рассмотрела ход внедрения электронного документооборота в органах исполнительной власти.

Одобрен в основном проект Регламента обмена электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой.

Федеральным органам исполнительной власти поручено обеспечить соответствие ведомственных систем электронного документооборота Регламенту.

Минкомсвязи России совместно с Росархивом, Минюстом России и ФСО России предложено разработать и представить в Правительство Российской Федерации предложения по перечню документов, передаваемых при взаимодействии государственных органов между собой исключительно в электронном виде посредством системы межведомственного электронного документооборота.

Минкомсвязи России поручено представить в Правительство Российской Федерации проект Постановления Правительства Российской Федерации о внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» в части изменения срока перехода на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации с 31 декабря 2017 г. на 31 декабря 2016 г.

Таким образом, подтверждён курс на дальнейшее внедрение электронного документооборота в исполнительных органах власти, более того, на год приближен срок полного перехода на электронный документооборот.

Безусловно, реальное исполнение этой установки должно опираться на трезвую оценку возможностей такого перехода. ВНИИДАД по заданию Росархива ведет мониторинг документооборота в федеральных органах исполнительной власти (далее — ФОИВ) на протяжении последних шести лет. Полученные за этот период данные дают представление не только об объёмах документооборота, но и позволяют проследить динамику изменений объёмов документооборота, как в целом по ФОИВ, так и по отдельным ведомствам, по отдельным документопотокам, включая документы на бумажном носителе и электронные документы. Несмотря на определённый субъективизм метода анкетирования и невозможность проверки полученных в анкетах сведений на месте, в целом он даёт представление об общих тенденциях, складывающихся на федеральном уровне. Из 78 ФОИВ на анкету ответили 63 ФОИВ, что составляет 81 %.

При сравнительном анализе результатов мониторинга по отдельным документопотокам за 2012 и 2011 годы использовались данные 52 ФОИВ, представивших сведения за все указанные годы.

Сотрудниками ВНИИДАД из отдела документоведения обработаны анкетные данные об объёмах документооборота, структуре документопотоков ФОИВ, использовании в деятельности ФОИВ электронных документов, в том числе поступающих и отправляемых по системе МЭДО, через официальный электронный адрес ФОИВ, Интернет-сайт ФОИВ, Информационный портал государственных и муниципальных услуг за 2012 год.

1. Данные об объёмах документооборота по документопотокам ФОИВ за 2012 г. в сравнении с 2011 г. (документы на бумажном носителе)

Данные об объёме документооборота в 2012 г. по 52 ФОИВ, составившим выборку, по основным документопотокам (поступающие, отправляемые, внутренние) в сравнении с данными за 2011 г. в обобщённом виде представлены в таблице 1.

Таблица 1

Наименование документопотока	Объём документооборота		Изменение за период 2011-2012 годы, %
	2011 г.	2012 г.
Поступающие	4966855	4744933	<4,47%
Отправляемые	3177127	2971942	<6,46%
Внутренние	767438	338881	<55,84%
Итого по 52 объектам	8 911 420	8 055 756	<9,60%

Главное, что следует отметить — впервые за период мониторинга зафиксировано уменьшение объёмов документооборота в ФОИВ в 2012 г. по сравнению с 2011 г. на 9,60 %. Хотя при этом вызывает вопрос о сокращении более чем наполовину объёмов внутреннего документооборота. Скорее всего, в данных анкетирования имеется погрешность. При подготовке к последующему анкетированию специалисты института постараются определить причину этого явления.

Для сравнения данных об объёмах документооборота за 2007-2012 годы была сформирована устойчивая выборка, в которую включены ФОИВ, регулярно (ежегодно) представлявшие свои данные в период с 2007 по 2012 годы по всем группам документов. В выборку вошли 26 ФОИВ. Общее увеличение объёмов документооборота по этой группе объектов за шесть лет составило около 10 %.

2. В ходе мониторинга были получены данные, позволяющие проанализировать динамику изменений объёмов документооборота по отдельным документопотокам и группам корреспондентов. Сопоставимые данные (поступающие и отправляемые документы) по группам корреспондентов были получены от 44 ФОИВ, данные представлены в таблице 2.

Таблица 2

Документопотоки	Объём документооборота		Изменение, %
	2011 г.	2012 г.
1. Администрация Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации	564894	207347	<63,29%
2. Территориальные органы и подведомственные организации	2945725	3533042	>19,94%
3. Федеральные органы исполнительной власти	1007422	1111402	>10,32%
4. Иные органы государственной власти, органы местного самоуправления / организации	2054234	1518390	<26,08%
5. Обращения граждан	713783	764156	>7,06%
6. Запросы членов Совета Федерации РФ, депутатов Государственной Думы РФ	44641	57161	>28,05%

Анализ динамики изменений объёмов документооборота по отдельным документопотокам и группам корреспондентов свидетельствует о том, что сокращение объёмов документооборота отмечается во взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с вышестоящими органами, иными органами власти, органами местного самоуправления и организациями. И в данном случае следует подвергнуть сомнению точность данных об уменьшении документооборота ФОИВ с Администрацией Президента Российской Федерации и с Аппаратом Правительства, поскольку показатель сокращения слишком высок.

Обращает на себя внимание продолжающееся увеличение объёмов документооборота во взаимодействии органов власти между собой и с территориальными органами в субъектах Российской Федерации, подведомственными организациями. Отмечается увеличение объёмов документооборота депутатами Государственной Думы и членами Федерального Собрания, а также во взаимодействии с гражданами.

3. Данные об объёмах документооборота по группам ФОИВ за 2012 г. в сравнении с 2011 г. (электронные документы)

В 2013 году была продолжена работа по получению информации об электронных документах, используемых в процессе межведомственного взаимодействия.

Общий объём поступающих и отправляемых электронных документов по системе МЭДО в 2012 г. составил 432 744 документа, что составляет 5,15 % от общего объёма поступающих и отправляемых документов (8 400 048) по всем ФОИВ (63 объекта).

Общий объём поступающих и отправляемых электронных документов, обмен которыми реализуется по электронному адресу ФОИВ, составил 4 553 017 документа, что составляет 59,35 % от общего объёма поступающих и отправляемых документов (8 400 048) по всем ФОИВ (63 объекта).

В 2011 году эти соотношения составляли соответственно 1,48 % и 24,83 %. Таким образом, в 2012 году наблюдается увеличение количества документов, отправляемых и поступающих по системе МЭДО, а также увеличение количества документов отправляемых и поступающих по электронным адресам ФОИВ.

В ходе мониторинга были получены данные о количестве поступающих, отправляемых и внутренних документов, подписанных различными видами электронной подписи. Они составляют примерно десятую часть от общего количества электронных документов.

Общее количество внутренних документов, созданных в электронной форме в соответствии с Перечнем документов, создание, хранение и использование которых в ФОИВ должно осуществляться в форме электронных документов, в 2012 году составило 274 941 (2,5 %). Анализируя полученные данные о количестве внутренних документов, созданных в электронной форме в соответствии с Перечнем документов, создание, хранение и использование которых в ФОИВ должно осуществляться в форме электронных документов, сложно объективно оценить состояние развития безбумажного документооборота при организации внутренней деятельности ФОИВ (количественные данные, отличные от нуля, получены всего от 28 объектов наблюдения).

С использованием технологии сканирования в СЭД в 2012 г. было включено 4 524 510 документов (поступающие, отправляемые, внутренние), что составляет 56,16 % от общего объёма поступающих, отправляемых и внутренних документов на бумажном носителе и свидетельствует о достаточном развитии данной технологии. Одновременно этот показатель в определённой мере характеризует объёмы дублирующих друг друга документопотоков (электронного и бумажного).

Анализ полученных данных показывает, что в 43 ФОИВ произошла модернизация СЭД, в 15 ФОИВ внедрена новая СЭД. В 2012 году произошло увеличение количества рабочих мест СЭД на 54,49 %.

К наиболее значимым проблемам, затрудняющим переход на безбумажный документооборот, специалистами ФОИВ отнесены: недостаточное развитие нормативной базы в области архивного хранения электронных документов (отсутствие единых стандартов представления электронных документов), нехватка квалифицированных сотрудников для работы в СЭД, недостаточное выделение финансовых средств на техническое и программное обеспечение ФОИВ, необходимость доработки при внедрении новой СЭД.

По данным анкетирования, полностью переход на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности, в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.02.2011 № 176–р, достигнут в 17 из 63 ФОИВ, участвующих в опросе.

Анализ анкетных данных, поступивших от федеральных органов исполнительной власти, показывает, что сотрудники служб делопроизводства федеральных органов исполнительной власти пользуются различными методами регистрации документов, что может препятствовать получению достоверной информации о количестве внутренних электронных документах, создаваемых структурными подразделениями ФОИВ.

По данным исследования состояния и возможностей СЭД ФОИВ, можно сделать вывод, что программное обеспечение ФОИВ, как и в 2011 году, осталось весьма разнообразным. Информационные системы электронного документооборота построены на разных платформах, что создает серьёзные трудности при переходе к межведомственному информационному взаимодействию. Несмотря на то, что в 43 ФОИВ произошла модернизация СЭД, а в 15 ФОИВ внедрена новая СЭД, по результатам опроса сотрудников ФОИВ, официальная переписка между органами власти ведётся преимущественно на бумажном носителе.

Незначительное количество документов, подписанных электронной подписью, свидетельствует о возможных трудностях внедрения данной технологии. По мнению опрошенных специалистов ФОИВ, основными проблемами, затрудняющими применение электронной подписи, являются: отсутствие формирования единых стандартов предоставления электронных документов, отсутствие процедур обеспечения подтверждения и проверки их аутентичности, процедур обмена заверенными электронной подписью документами при организации электронного документооборота между участниками информационного взаимодействия. Все эти проблемы требуют согласованного решения, прежде всего ведомствами, отвечающими за технико-технологическое обеспечение электронного документооборота.

4. Проблемы научно-методического обеспечения

Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) Росархива в последние годы неоднократно выполнял работы, связанные с изучением электронных документов, разработкой нормативных и методических основ организации работы с электронными документами в делопроизводстве и организации их архивного хранения.

Результатом работы ВНИИДАД в 2012–2013 годах являются Рекомендации по комплектованию, учёту и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций и Рекомендации по комплектованию, учёту и организации хранения электронных архивных документов в государственных и муниципальных архивах (см. на сайте Федерального архивного агентства).

Цель разработки рекомендаций — создание единой методической и методологической основы организации работы с электронными документами в архивах организаций, в государственных (муниципальных) архивах, включая организацию хранения, комплектования и учёта электронных документов.

Еще одна тема, выполненная институтом в 2013 г., — это разработка архивоведческих и документоведческих функциональных требований к информационным системам, обеспечивающим электронный документооборот в процессе внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти (см. на сайте Федерального архивного агентства).

При проектировании полей входных форм СЭД предусматривается возможность интеграции документа в информационную систему архива организации, а затем в информационную систему государственного или муниципального архива.

И это только часть выполненных исследований в указанном направлении. Результаты выполненных НИР позволяют формулировать перспективные направления исследований и задачи, которые предстоит решать в ближайшем будущем.

Прежде всего, это формирование требований к информационным системам архивов организаций и информационным системам государственных (муниципальных) архивов, обеспечивающим управление электронными архивными документами, включая описание функциональных возможностей этих систем. Другой сложной задачей предстоящего периода является участие в проводимом Министерством связи и массовых коммуникаций пилотном проекте по электронному взаимодействию ФОИВ между собой в части организации архивного хранения электронных документов. В планах института значится и существенное обновление нормативно-методической базы делопроизводства и архивного хранения документов, включая Правила работы архивов организаций и Правила делопроизводства в ФОИВ.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что Росархив и ВНИИДАД, осознавая всю меру своей ответственности, принимают необходимые меры в рамках существующего законодательства и имеющихся полномочий для организационного и методического обеспечения электронного документооборота в ФОИВ.