Документационное обеспечение услуг в сфере занятости населения

Автор: А.В. Ермолаева, К.М. Агеева

А.В. Ермолаева, д.и.н., К.М. Агеева, Саратов

  • Документационное обеспечение процедуры предоставления услуг по организации трудоустройства.

  • Технология движения документов при предоставлении услуги по самозанятости населения.

  • Документы, оформляющие процедуру предоставления услуг по профессиональному обучению.

  • Технология движения документов, необходимых для оказания услуги по информационной, социальной и психологической поддержке.

  • Документационное обеспечение процедуры предоставления услуг по организации трудоустройства.


Административные процедуры, их правовая регламентация и, главное, правовое качество и доступность оказывают непосредственное влияние на осуществление гражданами и организациями своих прав и свобод. 

Административный регламент является основным нормативным правовым актом, регулирующим административные процедуры. Поэтому основное требование, предъявляемое к содержанию административных регламентов, - правильное и исчерпывающее определение предмета регламентации, полнота административных процедур и их оптимизация.

В соответствии с федеральным законодательством1 административные регламенты предоставления государственных услуг обязаны содержать требования к составу, последовательности и срокам выполнения административных процедур в области содействия занятости населения, в том числе к особенностям выполнения административных процедур в электронной форме.

Проанализировав порядок предоставления услуг по организации трудоустройства Центром занятости населения (ЦЗН), технологию движения документов можно описать следующим образом.

Основанием для начала предоставления государственной услуги по организации трудоустройства является личное обращение гражданина в ЦЗН в форме заполнения заявления-анкеты. Работник государственного учреждения службы занятости (инспектор) проверяет наличие необходимого пакета документов, представляемого безработным. На основании представленных документов работник центра занятости населения принимает решение о предоставлении или отказе в предоставлении услуги и информирует гражданина о принятом решении. На этом этапе формируется приказ о признании гражданина безработным.

Затем работник государственного учреждения службы занятости осуществляет регистрацию гражданина. Постановка на регистрационный учет осуществляется путем внесения в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц) сведений, содержащихся в предъявленных гражданами документах, а также даты обращения гражданина в указанное учреждение, являющейся датой постановки на регистрационный учет. При постановке на регистрационный учет гражданина письменно (под роспись) уведомляют о том, что он зарегистрирован в целях поиска подходящей работы в государственном учреждении службы занятости населения.2 Заполненному бланку присваивается индивидуальный идентификационный номер. Однако к регламенту форма этого бланка не прилагается.

После регистрации инспектор анализирует данные о гражданине на основании сведений, внесенных в регистр получателей услуг, и задает критерии поиска вариантов подходящей работы в программно-техническом комплексе. При наличии подходящих свободных рабочих мест работник осуществляет вывод на печатающее устройство этого перечня и предлагает его гражданину. Затем работник согласовывает с гражданином вариант подходящей работы из предложенного перечня. Согласование происходит на данном этапе устно и в административных регламентах не прописаны требования к процедуре согласования.

После выбора заинтересовавшей соискателя вакантной должности работник ЦЗН по телефону согласовывает с работодателем этап собеседования. Но в регламентах не рассматриваются варианты его действий в случае отсутствия возможности связи по телефону или отрицательного ответа со стороны работодателя.

Затем работник ЦЗН выдает гражданину направление на работу (или направление на общественные работы) и уведомляет о необходимости предоставления информации о результатах собеседования с работодателем, представления в ЦЗН выданного направления на работу с отметкой работодателя, а в случае трудоустройства выписки из приказа о приеме на работу, трудового договора или договора гражданско-правового характера. На этом этапе не ясно, каким образом и через какое время гражданин должен представить эти документы.

Результат предоставления услуги гражданину регистрируется в базе данных. При этом гражданин подтверждает факт получения документов (направление на работу; перечень вариантов работы; предложение о предоставлении иной государственной услуги в области содействия занятости населения; предложение пройти профессиональное обучение) своей подписью в соответствующем бланке учетной документации.

После завершения предоставления услуги работник ЦЗН передает личное дело гражданина на текущее хранение в соответствующее подразделение Центра.

При предоставлении услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ предусмотрен дополнительный этап: после подписания трудового договора с работодателем готовится приказ об оказании (отказе) материальной поддержки в период участия в общественных работах. Проект приказа предоставляется директору ЦЗН для подписания. С содержанием приказа обязательно должен быть ознакомлен гражданин, о чем свидетельствует виза согласования.

Таким образом, порядок документирования рассматриваемой процедуры может быть представлен следующим образом (рис. 1):

Участник

процедуры

Этап

процедуры

Гражданин

Работник ЦЗН (инспектор)

Работодатель

Директор ЦЗН

Подача заявления-анкеты и необходимых документов для предоставления услуги





Проверка предоставленных документов и принятие решения о предоставлении или отказе (формируется уведомление)





Регистрация безработного в регистре получателей услуг в сфере занятости населения





Поиск вариантов подходящей работы в программно-техническом комплексе и предоставление гражданину перечня подходящих вакансий





Выбор работы из перечня вакансий





Согласование с работодателем собеседования и формирование направления на работу (направление на общественные работы)





Подтверждение своей подписью в учетной документации факта получения направления и выписки из регистра





Проведение собеседования с безработным (подписание трудового договора, издание приказа о приеме на работу)





Проставление в направлении отметки об итогах собеседования и предоставление этой информации в ЦЗН





*для услуги по организации общественных работ принимается решение о получении (отказе) в материальной помощи в форме приказа

Подписание приказа





Ознакомление с приказом





Внесение полученных данных в регистр получателей услуг





Сдача личного дела гражданина на текущее хранение





Рис. 1. Оперограмма предоставления услуг по организации трудоустройства

Свои особенности имеет технология движения документов при предоставлении услуги по самозанятости населения.

После регистрации и признания гражданина безработным работник ЦЗН предлагает получателю услуги пройти тестирование (анкетирование) с использованием специализированного оборудования или в простой письменной форме (путем заполнения бланков тестов, анкет). По результатам собеседования и тестирования проводится оценка степени готовности получателя услуги к реализации самозанятости. При положительном решении безработный подготавливает технико-экономическое обоснование проекта (бизнес-план) и представляет его в Центр занятости населения в сроки, которые были согласованы с инспектором.

Работник, осуществляющий функцию по предоставлению услуги, рассматривает со специалистами в области поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства представленный бизнес-план на предмет соответствия основным требованиям, предъявляемым к его структуре и содержанию. Он может отправить бизнес-план на доработку либо устно подтвердить его соответствие основным требованиям, предъявляемым к структуре и содержанию. После этого фиксируется результат предоставления услуги в программно-техническом комплексе, содержащем регистр получателей услуг, и гражданину под роспись выдаются рекомендации о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя.

На основании представленных документов (работник ЦЗН изготавливает их копии и заверяет своей подписью с указанием даты) готовится приказ об оказании финансовой помощи при предоставлении услуги по содействию самозанятости безработных граждан или об отказе в оказании финансовой помощи. Директор ЦЗН подписывает приказ, после чего гражданином на проекте приказа проставляется виза ознакомления.

В результате для услуги по самозанятости оперограмма будет выглядеть следующим образом (рис.2):

Участник

процедуры

Этап

процедуры

гражданин

Работник ЦЗН

Специалисты структур малого и среднего бизнеса

Директор ЦЗН

Подача заявления-анкеты и необходимых документов для предоставления услуги





Проверка предоставленных документов и принятие решения о предоставлении или отказе (формируется уведомление)





Регистрация безработного в регистре получателей услуг в сфере занятости населения





Прохождение тестирования (анкетирования)






Обработка результатов тестирования и принятие решения о целесообразности открытия ИП





Фиксация принятого решения в реестре получателей услуг и сообщение об этом гражданину под роспись (формирование уведомления)





Согласование с гражданином даты и времени предоставления бизнес-плана





Подготовка и предоставление в ЦЗН бизнес-плана





Рассмотрение представленного бизнес-плана на предмет соответствия основным требованиям, предъявляемым к его структуре и содержанию

**возможна доработка гражданином и повторное рассмотрение





Выдача гражданину рекомендации о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя





Проставление визы ознакомления на рекомендации





Представление необходимых документов для открытия ИП (свидетельство о государственной регистрации, свидетельство о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, чек на оплату государственной пошлины, нотариальных действий и услуг правового и технического характера, приобретение бланочной документации)





Изготовление копий этих документов, проставление на них своей подписи с указанием даты





Подготовка проекта приказа об оказании финансовой помощи





Подписание приказа






Ознакомление с приказом (виза согласования)





Внесение результатов получения услуги в регистр





Сдача личного дела на текущее хранение





Рис. 2. Оперограмма документационного обеспечения услуги

по самозанятости населения


Документы, оформляющие процедуру предоставления услуг по профессиональному обучению.

Основанием для начала предоставления услуги является личное обращение безработного гражданина в центр занятости населения в форме заявления-анкеты. Работник ЦЗН задает параметры поиска сведений о безработном гражданине в программно-техническом комплексе, содержащем регистр получателей услуг в сфере занятости населения, находит соответствующие бланки учетной документации в электронном виде и на основании предоставленных сведений принимает решение о предоставлении услуги. Затем он по согласованию с безработным гражданином определяет специальность, направление профессионального обучения. В случае затруднения безработного гражданина с выбором направления профессионального обучения, инспектор предлагает ему получить услугу по профессиональной ориентации в целях выбора сферы деятельности, трудоустройства, профессионального обучения.

После этой стадии в предоставлении услуг по профессиональному обучению возможны два варианта.

В первом случае безработный соглашается с предоставлением услуги по профессиональной ориентации. Проходит анкетирование (тестирование) по выбранной им форме. Затем работник ЦЗН анализирует эти анкеты, изучает видео- и аудиозаписи (если на это был согласен гражданин) и выдает заключение о предоставлении услуги гражданину.

Во втором случае гражданин знакомится с предоставленным перечнем образовательных учреждений, в которых возможно прохождение профессионального обучения, со сведениями о содержании и сроках обучения, образовательных программах. Следует подчеркнуть, что на данном этапе целесообразнее представлять безработному всю информацию (перечень образовательных учреждений, сведения о содержании и сроках обучения и т. д.) в письменной (в том числе на электронных носителях), а не в устной форме для того, чтобы гражданину легче и понятнее было сориентироваться в выборе подходящего варианта.

После выбора гражданином подходящего варианта для обучения, работник ЦЗН подписывает заключение о предоставлении услуги и передает оформленное направление на профессиональное обучение для подписи директору центра занятости населения. Работник вручает подписанное направление безработному гражданину и информирует его о месторасположении образовательного учреждения, схеме проезда, номерах контактных телефонов. На данном этапе также необходимо предоставлять всю перечисленную информацию об образовательном учреждении, в котором гражданин будет проходить обучение, в письменной форме. Следует отметить, что в административном регламенте ничего не говорится о процессе заключения договора ЦЗН с образовательными учреждениями и о согласовании действий при направлении и завершении обучения безработного.

На заключительном этапе инспектор приобщает к личному делу гражданина копию приказа ЦЗН о зачислении и копию приказа (выписку из приказа) из образовательного учреждения о зачислении. Затем осуществляется передача личного дела работнику, осуществляющему функцию по социальным выплатам для прекращения выплаты пособия по безработице с одновременным снятием гражданина с регистрационного учета в качестве безработного и назначения ему стипендии на период прохождения профессионального обучения.

Таким образом, рассмотренную технологию движения документов можно представить более наглядно в форме оперограммы (рис. 3):


Участник

процедуры

Этап

процедуры

гражданин

Работник ЦЗН

вуз (учебный центр)

Директор ЦЗН

Работник ЦЗН по соц.

выплатам

Подача заявления-анкеты и необходимых документов для предоставления услуги






Проверка предоставленных документов и принятие решения о предоставлении или отказе (формируется уведомление)






Регистрация безработного в регистре получателей услуг






Беседа с гражданином о специальности, направление профессионального обучения






*При предоставлении услуги по профессиональной ориентации

– проведение анкетирования с гражданином

изучение анкеты, беседа с безработным

- выдача заключения






Принятие решения о месте профессионального обучения






Подготовка проекта направления на обучение






Подписание направления







Зачисление на обучение (издание приказа о зачислении)






Приобщение копии приказа о зачислении из ЦЗН и приказа о зачислении из образовательного учреждения к личному делу






Прекращение выплаты пособия и начисление стипендии






Рис. 3. Оперограмма документационного обеспечения услуги

по профессиональному обучению


Технология движения документов, необходимых для оказания услуг по информационной, социальной и психологической поддержке.

Рассмотрим технологию реализации движения документов, необходимых для оказания услуг по информационной, социальной и психологической поддержке.

Основанием для начала предоставления услуг является личное обращение безработного гражданина в форме заявления-анкеты. Работник ЦЗН на основании сведений, содержащихся в регистре получателей услуг в сфере занятости населения, сведениям, содержащимся в представленных заявителем документах, принимает решение о предоставлении услуги и информирует об этом заявителя.

При оказании услуги по социальной адаптации и психологической поддержке гражданин направляется к работнику, осуществляющему функцию по формированию графика проведения занятий. Тот устно информирует безработного о возможных формах предоставления услуги и порядке формирования графика проведения занятий и согласовывает с ним дату начала занятий. Для адекватного восприятия достаточно обширной информации по данному вопросу также представляется целесообразным представлять информацию гражданину в письменной форме.

На занятиях работник ЦЗН информирует безработных граждан о возможностях получения навыков самостоятельного поиска работы, составления резюме, проведения деловой беседы с работодателями; проводит тестирование (анкетирование) безработных в целях определения направлений социальной адаптации; информирует о положении на рынке труда и предлагает сформировать индивидуальные планы поиска работы. После окончания занятия инспектор находит соответствующие бланки учетной документации в электронном виде; вносит сведения о предоставлении услуги и приобщает распечатанную информацию к личному делу получателя государственных услуг. В случае предоставления услуги по психологической поддержке работник выдает гражданину рекомендации по предоставлению услуги. При реализации услуги по социальной адаптации работник ЦЗН на основании анализа тестирования формирует тематику и планы проведения следующих занятий. Директор центра занятости населения должен утвердить тематику и план проведения занятий. Копии этих документов размещаются на информационном стенде, а их подлинники приобщаются к документации учреждения в соответствии с номенклатурой дел. После этого работник ЦЗН информирует работников ЦЗН, осуществляющих функцию регистрации граждан, о графике проведения занятий и передает список безработных.

При анализе этапа проведения занятий выявлены следующие недочеты: какие имеются различия в видах проведения занятий с безработными по индивидуальной или групповой форме проведения и как они влияют на процедуру предоставления услуги? Кроме того, отсутствует программа социальной адаптации. В регламенте не указано, оформляется ли процесс сотрудничества работодателей с ЦЗН договором или участие в социальной адаптации может быть согласовано в устной форме.

На занятиях безработных знакомят с таким видом документа, как резюме – его структурой, порядком составления и оформления. При этом обращается внимание на используемые приемы коррекции профессиональных и личностных качеств с учетом требований работодателей к кандидатурам работников. В комплексе мероприятий Центром занятости предусмотрено проведение «деловых игр» с работодателями, обсуждение вопросов, связанных с подготовкой к выходу на новую работу, адаптацией в коллективе, закреплением на новом рабочем месте и планированием карьеры. После окончания занятий работник фиксирует результат в регистре получателей услуг и приобщает заключение к личному делу гражданина (рис. 4).

При предоставлении услуги по информированию граждан после подачи заявления и внесения данных в регистр получателей услуг работник ЦЗН готовит ответ заявителю, согласовывает его с директором ЦЗН и направляет заявителю запрашиваемые сведения согласно указанному в заявлении способу их получения. Также результатом предоставления услуги неопределенному кругу лиц является размещение информации о положении на рынке труда Саратовской области на сайте министерства, на региональном портале государственных учреждений службы занятости населения, МФЦ, средствах массовой информации


Участник

процедуры

Этап

процедуры

Гражданин

Работник ЦЗН

Директор ЦЗН

Работник ЦЗН по формированию проведения занятий

Подача заявления-анкеты и необходимых документов для предоставления услуги





Проверка предоставленных документов и принятие решения о предоставлении или отказе (составляется уведомление)





Регистрация безработного в регистре получателей услуг в сфере занятости населения





Информирование безработного о возможных формах предоставления услуги и порядке формирования графика проведения занятий и согласование с ним даты начала занятий





Проведение тестирования на занятии и беседа с гражданином





*при психологической поддержке формируются рекомендации, и предоставление услуги завершается





Составление тематики и плана проведения занятий





Утверждение тематики и плана проведения занятий





Размещение данных на информационном стенде





Проведение занятий (создание резюме)





Фиксация результатов в регистр получателей услуг





Формирование и выдача заключения гражданину





Проставление визы ознакомления на заключении





Приобщение заключения к личному делу гражданина






Рис. 4. Предоставление услуг по психологической поддержке

и социальной адаптации



Таким образом, административные регламенты определяют очень важные характеристики деятельности органов исполнительной власти – взаимодействие служащих при оказании услуг. Если регламент разработан на качественном уровне, то вся технология предоставления услуги прозрачна и видно, кто реально работает, кто просто передает команды, а кто является «пятым колесом в телеге». При разработке качественного регламента становится понятно, зачем нужен в процессе конкретный исполнитель, нужно ли выполнять работы последовательно или можно запараллелить работу нескольких участников, и кого можно убрать из процесса вообще.3

Анализ положений административных регламентов по организации трудоустройства позволяет сделать вывод, что в целом они дают представление о последовательности основных процедур и порядке их документирования. Однако следует констатировать, что не всегда для реализации того или иного действия устанавливается однозначная технология и соответствующее документальное подтверждение. Кроме того, содержание административных регламентов предполагает представлять гражданам значительные объемы информации в устной форме, что приводит к неоднозначности ее восприятия, «потере» важных сведений. Учитывая, что основным элементом в предоставляемых услугах как раз и является информация, следует закрепить положение о том, что необходимая информация должна быть предоставлена гражданину в письменной форме как на бумажном носителе, так и в электронной форме.

Что касается структуры текстов самих административных регламентов, то возникают определенные проблемы восприятия содержания из-за непоследовательного описания самого процесса. В ходе изложения появляются «разветвления» (например, при проверке документов выявлена ошибка или надо сделать запрос в другое ведомство) и нет указания на продолжение процесса в каждом случае. В результате некоторые этапы процесса имеют незавершенную форму (не понятно, «что делать дальше») или представлены слишком обобщенно (не понятно «что делать вообще»). При сравнении текста регламентов и представленной блок-схемой наблюдается частичная рассогласованность. Между тем административные регламенты должны иметь достаточно четкое описание требований к отображению технологии предоставления услуг в виде схемы, причем так, чтобы между схемой и текстом было однозначно понятное соответствие.4

Следующая проблема. Выполнение действий в административных регламентах описывается на уровне исполнителей, причем в обобщенной форме – «работник ЦЗН» - без учета структуры учреждения и закрепления соответствующих функций за подразделениями и исполнителями. При этом следует учитывать, что кроме специалистов в любом процессе участвуют и руководители подразделений, которые принимают решение об исполнителе, контролируют ход исполнения, проверяют результаты исполнения решений и дают соответствующую оценку. В результате описание услуги получается весьма длинным, но при этом не вполне полным. По представленным в административных регламентах блок-схемам (а не оперограммам) сложно определить конкретных исполнителей, порядок их действий и результаты предоставления услуги на каждом из этапов. В результате нет персональной ответственности, в том числе и за конкретный этап документирования услуги.

В конечном итоге отсутствие детализации описания работы каждого исполнителя приводит к тому, что «за текстом» остается масса весьма существенных моментов, например: какие конкретно нужны документы? нужно ли их проверить: кто выполняет эту функцию и как? нужны ли копии документов и кто их должен сделать? что надо сделать в случае отсутствия нескольких документов или обнаружения в документе несоответствия? и т. п. Если подобные «детали» не прописаны, то образуется широкое поле для свободной трактовки своих обязанностей, а в результате снижается качество оказания услуг.

1 Федеральный закон от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в РФ» (ред. от 02.07.2013) // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1915; Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (ред. от 23.07.2013) // СЗ РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4179.

2 Постановление Правительства РФ от 07.09.2012 № 891 "О порядке регистрации граждан в целях поиска подходящей работы, регистрации безработных граждан и требованиях к подбору подходящей работы" // СЗ РФ. 2012. №38. Ст. 5103.

3 Мугалева (Коршак) Н., Варнахина Е., Гордеев М. Административные регламенты как инструмент регламентации процессов госслужбы – достижения и проблемы. [Электронный ресурс] http://www.upravtech.ru/content/articles/index.php?article=410.

4 Там же.