Политика управления электронными документами в Норвегии. Опыт внедрения национального стандарта NOARK-5

А.А. Решетова, Ю.Р. Шайхулова, Самарский государственный университет

В настоящее время существуют как международные стандарты и спецификации, ориентированные на управление электронными документами (например, спецификация, разработанная под эгидой Европейского союза –MoReq, комплекс стандартов и связанных с ними технических отчетов, разработанных Международным техническим комитетом ИСО/ТС46/SC11 в области управления документацией), так и серии национальных стандартов.

Среди наиболее известных национальных стандартов можно выделить DoD 5015.2-STD (США), OeV (Германия), AS 4390 (Австралия), BS 10008 (Великобритания), CNS 15489 (Китай) и ряд других.

К числу европейских стран, где были разработаны национальные стандарты в области управления документацией и систем электронного документооборота, относится Норвегия.

Норвежское государство довольно серьезно относится к вопросам документационного управления. Показательным в этом отношении является тот факт, что Норвегия разработала национальные стандарты для СЭД раньше, чем к этой работе приступили в Европе и США. Так, например, большинство передовых стран мира начали работы по созданию единой СЭД с конца 1990-х - начала 2000-х годов, в то время как в Норвегии уже в 1984 году был разработан первый из пяти национальных стандартов Noark. По рейтингу развития и готовности к «электронному правительству» Департамента экономических и социальных вопросов ООН (UN DESA) в 2014 году Норвегия заняла 14-е место . Отметим, что лучший результат страны был зафиксирован в 2008 году, когда специалисты ООН поставили Норвегию на 3-е место в рейтинге.

Национальным стандартом Норвегии по управлению электронными документами и архивами является Noark. Название стандарта образовано от слов Norwegian Archive Standard - «Норвежский архивный стандарт», который был разработан Национальными архивами Норвегии.

Первый из пяти стандартов Noark был утвержден в 1984 году. Он регламентировал требования к электронному документообороту в органах государственной власти. Первые документы из Noark-систем начали поступать в Национальные архивы Норвегии уже в начале 1990-х годов. В 1995 году был разработан стандарт для работы с документами и архивами в муниципальном секторе - Koark. Koark построен на тех же принципах, что Noark, но с поправками и дополнениями под муниципальные нужды, среди которых, в частности, рассмотрение дел в выборных органах, комитетах. Стандарт строился на принципе межведомственного обмена информацией и данными, что в свою очередь обязывало муниципалитеты корректировать собственную законодательную базу, разрабатывать законы об архивах, контролировать управление документами во вновь созданных муниципалитетах, что также приводило к увеличению количества обязательств. С введением NOARK-4 в 1999 стандарт Koark автоматически перестал действовать.

В последующие годы работа над Noark продолжалась и имела определенные успехи: новые редакции были утверждены в 1987, 1994, 1999 годах.
Версии стандарта NOARK 1-3 были ориентированы на электронную систему регистрации. В частности, предусматривалась непрерывная регистрация метаданных для всех входящих и исходящих документов, использовались ссылки на местоположение бумажных документов, а в NOARK-3 были предусмотрены ссылки и на электронные копии бумажных документов .

В 1999 году была введена в действие четвертая версия стандарта Noark, который стала важным шагом на пути к полному переходу к электронным документам. В него были внесены организационные, технологические, технические изменения по сравнению с предыдущими версиями. Он довольно долгое время (примерно 9 лет) оставался действующим и обязательным к использованию в государственных органах стандартом, отвечающим запросам того времени.

Несмотря на передовой характер четвертой версии стандарта, ему был присущ и ряд недостатков, которые в конечном итоге и обусловили разработку очередной версии.

Серьезной проблемой стала сложность модели передачи данных. Чтобы обеспечить хранилищам Noark возможность импортировать таблицы из предыдущих версий стандарта для последующего хранения и распространения был предусмотрен стандартизированный формат передачи, представлявший собой сложную табличную структуру (95 таблиц, содержащих 885 столбцов). Однако данные, передаваемые в таблицах, часто оказывались несогласованными и противоречивыми: нарушались правила ссылочной целостности, в таблицах встречались повторяющиеся значения главного ключа и т.д., вследствие чего и база данных по документам становилась несогласованной.

К числу недостатков специалисты отнесли строгую систему доступа и контроля, трудности в интеграции с другими бизнес-системами, большое количество обязательных требований, отсутствие требований к автоматизированному вводу документов , устаревший пользовательский интерфейс . Также стало ясно, что хранение документов содержит много противоречивых моментов.

Noark-5 был разработан в 2008 году. В настоящее время действует NOARK-5 версия 3.1. Несмотря на то, что произошел качественный пересмотр 4-й версии, разработчики предусмотрели «обратную совместимость» с NOARK-4, которая бы позволяла осуществлять миграцию документов из систем, основанных на ранее действовавшем стандарте, в новые системы. Это учтено при разработке как структуры электронного архива, так и метаданных . Важно отметить, что, по словам исследователей, вновь разработанный стандарт этой серии стал намного проще и более современным по сравнению с предыдущими: появился иной язык - XML, упор стал делаться на документы, а не на программные приложения, в стандарте появилась логическая структура при управлении электронными документами .

Однако по мнению специалистов, наиболее важным критерием Noark-5 является новый формат передачи данных, который проявляется в отказе от сложных табличных структур: передаваемые пакеты содержат лишь 8 «архивных единиц» (объектов метаданных).
Noark-5 версия 3.1. включает в себя не только сам стандарт, но и 5 приложений:

Текст самого стандарта состоит из 15 глав. По сравнению с предыдущими версиями была включена глава «Публикация официальных документов в Интернете», передача записей и метаданных в Национальный архив, был изменен формат передачи данных и опубликованы новые XML-схемы.

Ключевое определение функциональной направленности стандарта содержится в первой главе: «Noark-5 устанавливает требования, касающиеся структуры записи, метаданных и функциональности, однако не содержит каких-либо требований относительно способа исполнения этих требований при разработке системы». Также оговаривается, что Noark-5 при организации работы с документами может использоваться как в государственном секторе, так и в частном. Noark 5 считается официальным норвежским вариантом MoReq2. Однако в тексте стандарта оговорено условие, в соответствии с которым решения, основанные только на ISO 15489 и MoReq, не смогут быть совместимы с NOARK.

Требования стандарта могут быть обязательными, условно обязательными (выполняются при определенных условиях, описанных в примечаниях), а также дополнительными. Дополнительные требования (например, к организации работы с делами, безопасности доступа, управлению пользователями и др.) в итоговый текст стандарта не включаются, их прописывают разработчики программ, что рассматривается в каждом отдельном случае как конкурентное преимущество.
Требования Noark 5 являются технологически нейтральными, и они не предназначены для конкретных технологических решений. Особые требования к технологии (например, архивный формат для электронных документов) прописаны в отдельных законодательных актах Норвегии, например, в Законе об архивах.
Стандарт Noark 5 состоит из трех уровней:

Внутреннее ядро содержит требования к базовым функциям управления документами и процедуры архивирования (требования к структуре записи, метаданным, к модулям, которые должны быть включены в ядро, сбору данных, поиску, удалению, уничтожению, передаче и пр.).

Внешнее ядро определяет основные требования к внешним, необязательным системам и/или дополнительным модулям систем.

Третий уровень, полная реализация Noark, представляет собой требования к автономным, независимым модулям и системам, установленным у пользователя. В различных государственных органах требования к техническим характеристикам и возможностям программных продуктов различные. В Noark 5 представлен полный перечень ограничений и требований к возможностям, содержанию и использованию внешних системных решений, которые должны быть выполнены и соблюдены, чтобы установленный программный продукт получил статус Noark-решения.

Как отмечает Ханс Фредерик Берг (Hans Fredrik Berg), в пятой версии Noark начат процесс гармонизации со стандартом Moreq2 . В норвежском стандарте сказано, что основополагающие требования во многом являются общими с европейским стандартом MoReq2, например, структура записи и многие из метаданных.

В норвежском стандарте большое внимание уделено метаданным. Как известно, они являются важной составляющей не только традиционного документа, но и электронного, поскольку метаданные описывают свойства документа, его реквизитов и т.д., т.е. помогают полностью изучить документ. В тексте стандарта встречается несколько определений метаданных: 1) это информация, которая описывает как бумажные, так и электронные документы, 2) данные, которые служат для определения и описания других данных .

В Noark-5 сказано, что метаданные помогают при поиске того или иного документа, контроле сохранения или удаления документов с ограниченным сроком хранения. Также метаданные определяются для всех уровней архивной структуры. Однако более подробная информация о них содержится в двух приложениях: 1) каталог метаданных и 2) метаданные, сгруппированные по назначению. Важно отметить, что на многие составляющие аспекты в системе ЭДО в стандарте содержится информация и о соответствующих на них метаданных.

Неотъемлемым аспектом при создании того или иного стандарта, регламента и т.д. является нормативно-правовая, законодательная база, в соответствии с которой и создается документ. Норвежский стандарт, безусловно, не является исключением. В нем представлена широкая и разнообразная правовая база, определяющая рамки сферы деловой деятельности.

В основе стандарта лежат нормы национальных законодательных актов в сфере управления документацией, которые можно представить в рамках следующих групп: законодательство об архивах (Lov om arkiv (arkivloven), Forskrift om offentlige arkiver (arkivforskriften), об информации и доступе к информации (Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova), о персональных данных (Lov aom behandling av personopplyninger (personopplysningsloven), Forskrift a om behandling av personopplysninger (personopplysningsforskriften), об электронных подписях (Lov om elektronisk signatur (esignaturloven), о безопасности и защите информации (Lov om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven).) и другие. Следует отметить, что большинство законов Норвегии в данной области было разработано и принято до 2000 годов и находятся в статусе действующих без существенных изменений.

Небезынтересным представляется вопрос использованной в стандарте терминологии. Авторы NOARK-5 3.1. представили свои определения базовых терминов, которые имеют принципиальные расхождения с терминологией международных стандартов и европейской спецификацией. В NoarK-5 используются следующие ключевые термины:

Авторы стандарта указывают, что оба определения термина record соответствуют норвежскому термину arkivdokumenter.

 Однако при детальном рассмотрении данного вопроса автор убедился, что термин arkivdokumenter имеет прямую связь с архивным хранением (в частности, таковым может считаться не любой документ, а только тот, который удовлетворяет ряду критериев, например, затрагивает права организации или других лиц, имеет историческое значение и проч.) и в представленном в Noark-5 виде не вполне соответствует своему определению в национальном стандарте. Отметим, что второй вариант определения термина record, по заверениям авторов, взят из терминологии Moreq.

Надо уточнить, что он соответствует определению, представленному в первой версии европейской спецификации, и не учитывает некоторые нюансы, которые появились в более поздних версиях (отсутствует акцент на то, что документ является доказательством деятельности или действий).

Отметим также, что в законодательстве Норвегии по вопросам управления документацией используется несколько определений термина «документ». Например, в соответствие с текстом Акта об обязательном экземпляре документов (Lov om avleveringsplikt for allment tilgjengelege dokument (pliktavleveringslova) документом считается один (или более) носитель (Medium), который хранит информацию для последующего чтения, показа или передачи .

По Закону об архиве (Lov om arkiv (arkivlova) документом считается логически ограниченное количество информации, которое хранится на носителе для последующего чтения, показа или передачи (аналогичная трактовка встречается и в законе о государственном управлении) .

На настоящий момент выявлен ряд недостатков систем управления электронными документами Noark 5. В частности, системы имеют возможность ограничивать или блокировать доступ пользователям к информации и фактическим данным, в связи с чем затрудняется доступ к нужной информации в нужное время .

Норвежский стандарт Noark представляет собой наглядный пример того, как в рамках государства происходит комплексное развитие управления документацией. На протяжении десятилетий Норвегия, опираясь не только на опыт других стран, но и на свои собственные разработки, последовательно пришла к тому, чтобы в 2008 году был разработан стандарт по управлению электронными документами и архивами Noark-5. Стоит сказать, что стандарт имеет большой потенциал для дальнейшего развития в области электронного документооборота. Есть все основания полагать, что данный стандарт будет способствовать должному управлению электронными документами и архивами. Современные национальные архивные учреждения должны сыграть решающую роль в развитии и управлении ЭДО и обеспечить обоснованное доверие и пользование такими документами.