С.И. Афанасьев, исполнительный директор РОО «Гильдия Управляющих Документацией»1

• Требования к системам управления электронными документами

• Без независимого арбитра не обойтись!

• Наличие единой системы электронного документооборота

• для органов власти – это хорошо или плохо?

Можно утверждать с абсолютной уверенностью, что большинство учреждений, средних и крупных предприятий применяют системы управления электронными документами (СУЭД). И с такой же уверенностью можно утверждать, что ни одно из тех же предприятий и учреждений не сможет представить документ, подтверждающий соответствие установленных у них программных продуктов утвержденным как в стране, так и за рубежом требованиям, не сможет предъявить сертификат качества.

В настоящее время рынок насыщен предложениями систем электронного документооборота, как отечественного, так и зарубежного производства, однако их качество и комплектность остается на совести разработчика, поскольку до сих пор отсутствует национальная система контроля качества согласно утвержденным государством требованиям.

Требования к системам управления электронными документами утверждены, однако на практике они не применяются

Требования к СУЭД были установлены Минкомсвязи России еще несколько лет назад Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 02.09.2011 № 221 «Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, учитывающие, в том числе, необходимость обработки посредством данных систем служебной информации ограниченного распространения», но применять их по назначению в том виде, в каком они существуют, весьма сложно. Если их сравнивать с аналогичной спецификацией, разработанной европейскими специалистами, то зарубежная спецификация содержит более 500 листов детальных рекомендаций, а отечественные требования представлены декларативными рекомендациями на 5 листах. Разобраться в них и применить по назначению по силам отнюдь не рядовым специалистам.

Потенциальный покупатель не в состоянии сегодня объективно оценить предложенные рынком программные продукты, не может точно определить, какую систему и с какими качественными характеристиками ему предлагают приобрести, он принимает то, что навязывается производителем. Мы постоянно сталкиваемся с просьбами компаний и учреждений разного уровня и сложности организационной структуры о предоставлении справочной литературы, позволяющей разобраться в хитросплетениях рынка СУЭД. К сожалению, такие справочные материалы отсутствуют за исключением двух справочников, выпущенных «Гильдией Управляющих Документацией» несколько лет назад.

Как правило, представление о требованиях к СУЭД находится в прямой зависимости от квалификации специалистов заказчика или сложившихся корпоративных традиций в управлении документацией. Качество же СУЭД зависит от уровня подготовленности специалистов компании-производителя, как в сфере информационных технологий, так и в сфере делопроизводства. Думаю, не стоит опровергать очевидную истину, что не могут повсеместно работать специалисты высшей квалификации. Поэтому и предлагаемые рынком СУЭД отличаются по качеству весьма существенно.

О том, что система электронного документооборота не соответствует требованиям заказчика, как правило, выясняется слишком поздно, когда уже идет ее эксплуатация, но потребитель не получает желаемых результатов. По самым скромным подсчетам не менее 35% установленных систем не «приживаются», и пользователь принимает решение о её замене, что приводит к не продуктивному расходованию усилий, средств и времени.

Так, например, в «почившей в бозе» ТНК ВР система электронного документооборота менялась четырежды!

Так сложилось, что основные законодательные акты по управлению документами принимаются для органов власти. Практически все основные рекомендации, положения и инструкции по управлению документами, созданные для органов власти, находят применение и в бизнесе, образовательных учреждениях, кредитных организациях и пр. Поэтому проблемы, поднятые в статье, рассматриваются через призму как потребностей органов власти, так и зеркальной заинтересованности служб ДОУ негосударственных предприятий и организаций.

В настоящее время приняты многочисленные законодательные акты, продолжаются работы над новыми документами и изменениями в существующем законодательстве в сфере управления электронными документами. Однако создание законодательных актов не самоцель, законы должны заставить участников рынка действовать строго в рамках формируемого правового порядка. Если новые законодательные акты постигнет участь требований к СУЭД, которые не только не исполняются, но об их существовании попросту не знают, то усилия по созданию новых законов теряют всякий смысл.

В подтверждение этих слов можно привести пример – в администрации Саратовской области произошла смена системы электронного документооборота. Мы поинтересовались у компетентных специалистов администрации, насколько новая СУЭД соответствует установленным государством требованиям. Выяснилось, что о таких требованиях они ничего не знают.

Как правило, продолжением работы над формированием требований к СУЭД становится разработка системы контроля качества, системы сертификации программных продуктов. Например, европейская спецификация MoReq создавалась параллельно с системой сертификации, и трудозатраты на создание механизма контроля качества сопоставимы с трудозатратами по созданию самих требований к СУЭД.

Без независимого арбитра не обойтись!

Производитель может декларировать любые достоинства своего товара, но самооценка никогда не будет объективной, по крайней мере, до тех пор, пока отсутствует независимое экспертное мнение третьей стороны. Компания «Документум Сервисис», продвигая программный продукт на российском рынке, в своей рекламе уверяла о полном соответствии системы управления электронными документами «Документум» требованиям европейской спецификации MoReq-2. Вместе с тем лишь одна система в тот период времени прошла сертификацию и имела сертификат соответствия этому стандарту. К сожалению, таким программным продуктом был отнюдь не «Документум».

Предположим, механизм контроля качества систем управления электронными документами и арбитр на отечественном рынке появились. Можно ли быть уверенным, что все без исключения производители и заказчики СУЭД немедленно устремятся проверять свои разработки? Практика показала, что не устремятся, поскольку на отечественном рынке нет мотивации для этих устремлений, а самостоятельно подвергать себя «экзекуции», как унтер-офицерская вдова, которая сама себя высекла, желающих оказалось не много.

Какой смысл в сертификации, которую никто не требует? Значительно проще «ловить рыбку в мутной воде» и предлагать системы сомнительного качества по цене первоклассных. Страдает от такого состояния дел, в первую очередь, потребитель, который вынужден действовать методом проб и ошибок: т.е. купить программный продукт, установить его и со временем обнаружить, что приобретен негодный товар, который абсолютно не соответствует изначальным требованиям. Как правило, приходится начинать всё заново, но уже с другим производителем программного обеспечения, либо тратить свои силы и деньги на доработку некачественного программного обеспечения.

Несколько лет существует при «Гильдии Управляющих Документацией» система добровольной сертификации «ДОУСЕРТИФИКАТ», обеспечивающая экспертизу, как новых, так и уже функционирующих систем управления электронными документами. Однако этот механизм контроля качества СУЭД работает крайне вяло. Причина весьма проста – отсутствует мотивация, как потребителей, так и производителей программных продуктов. Государство не требует от органов власти применения систем электронного документооборота, установленного самим же государством качества. Органы власти, в свою очередь, не требуют от разработчика программного обеспечения сертификаты качества произведенного ими товара. Зачем же производителю и потребителю нужна «головная боль», лишние траты времени и денег? Во всем мире конкурентная среда формируется путем сравнения качества товара, и системы добровольной сертификации весьма успешно справляются с этим. В России конкурентная среда тоже существует, но, не побоюсь таких слов, по принципу: «Кто кого «качественнее» обманет».

Для того чтобы национальная система контроля качества программных продуктов заработала, не требуется существенных организационных и материальных вложений. Следует лишь включить «катализатор» процесса самоконтроля качества выпускаемой продукции. Чтобы это произошло, весьма желательна государственная поддержка, но не финансовая или административная, а лишь позволяющая создать необходимые условия для мотивации участников рынка. Думаю, не следует пояснять, что таможенный, лицензионный, налоговый аппараты управления рынком не смогли бы функционировать без административной поддержки. Качество применяемого программного обеспечения является кирпичиком в фундаменте государственной безопасности так же, как и таможенная защита национального производителя или лицензирование деятельности, требующей особой квалификации и ответственности исполнителя.

Наличие единой системы электронного документооборота
для органов власти – это хорошо или плохо?

Правительство Российской Федерации ранее поставило задачу разработать единую систему электронного документооборота для органов власти. Эта задача нашла своё отражение в Государственной программе Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 октября 2010 г. № 1815-р; поручении Правительства Российской Федерации от 25.10.2011 № ВВ-П10-7784 «О создании системы электронного документооборота по принципу «программное обеспечение как услуга»).

Существует ли однозначный ответ на вопрос: единая система управления электронными документами для органов власти – это хорошо или плохо?

С одной стороны, сегодня существует определенная нецивилизованность рынка программных продуктов, когда отсутствует правовой механизм объективной оценки качества СУЭД, отсутствуют объективные, как говорилось ранее, готовые к применению требования. Сегодня производитель может безнаказанно предлагать программное обеспечение сомнительного содержания, не боясь последствий за сбыт некачественного продукта. В связи с этим, появление единой системы управления электронными документами даст некий эталон, применение которого позволит «вытянуть» проблему качества и требуемого функционала СУЭД, применяемых в органах власти, из неопределенного состояния.

Кроме того, с появлением единой СУЭД становится реальностью создание единого информационного пространства органов власти в сфере управления документами, т.е. может быть решена задача построения полномасштабного информационного взаимодействия органов власти всех уровней, причем, в масштабах всей страны.

Вместе с тем существует обратная сторона медали. Можем ли мы быть абсолютно уверены в качестве такого программного продукта? Заключение об абсолютном качестве будущей единой системы нам предлагается определить, когда, по существу, отсутствует система аудита. Можно ли представить ситуацию, когда космический корабль будет создаваться без ТЗ, предварительного проектирования и контроля качества узлов? Наверное, гипотетически можно предположить, что единая СУЭД будет соответствовать необходимым требованиям, но предварительно эти требования должны быть, по сути дела, заново созданы, должна быть разработана система экспертной оценки качества программного обеспечения. Кроме того, кто же будет арбитром в оценке качества СУЭД? Если заключение будет давать сам производитель, результат экспертизы будет гарантированно превосходным, но не будет отражать действительного состояния дел.

Третья проблема заключается в том, что практически все аппараты органов власти, уже используют в своей работе системы электронного документооборота. Что делать с вполне работоспособными СУЭД, приспособленными к конкретным административным и территориальным условиям? Если говорить о повсеместном переходе на единую систему, то это потребует астрономических бюджетных вложений. На неопределенный срок будет выведен из равновесия механизм, устанавливающий порядок в сотнях аппаратов управления, существующий на протяжении длительного времени и достигнутый титаническими усилиями. Стоит ли разрушать то, что вполне сносно работает?

Если предположить, что функционирующая СУЭД не отвечает установленным требованиям, то ее, видимо, следует доработать, привести в соответствие с утвержденными правилами. Если же производитель программного обеспечения этого сделать не сможет или не захочет, тогда следует отказаться от такого разработчика, его программного продукта и переходить на единую СУЭД.

Чиновники Минкомсвязи высказывают аналогичное мнение относительно решений о замене СУЭД в аппаратах органов власти:

– если функционирующая система удовлетворяет аппарат управления и не противоречит установленным требованиям, она вполне может иметь право на существование;

– функционирующие СУЭД должны обладать способностью монтироваться в единое информационное пространство, и такая способность должна быть пропуском в зону действия права применяться в органах власти.

Единая система управления электронными документами рано или поздно будет создана. Вместе с тем, как свидетельствуют факты, работы по созданию единой системы в настоящее время приостановлены. С разработчиком, НИИ «Восход», договор о проведении работ Минкомсвязью расторгнут. Вместо совершенной, детально продуманной, современной СУЭД, которая могла бы быть разработана, на роль единой системы органам власти предлагается разработка казанских специалистов – «Практика», которая ранее была препарирована экспертами «Гильдии Управляющих Документацией» по просьбе одного из заказчиков. Не углубляясь в детали проведенного исследования, скажу, что из общего числа требований предложенных Минкомсвязи, этот программный продукт соответствовал лишь трети. На протяжении 3 лет у заказчика, который установил «Практику», остаются до конца не решенными проблемы контроля исполнения поручений и аналитики документооборота. В связи с этим, было бы не желательно, чтобы благая идея создания лучшей СУЭД пошла по худшему сценарию. Вместо конкурсного отбора на рынке лучшей системы с целью ее дальнейшей доработки и сертификации согласно принятым нормам, ничем не выделяющийся программный продукт попросту будет назначен лучшим, и бесконтрольно будет навязываться потребителям.

Следует констатировать, что поднятые в статье проблемы неоднократно звучали на форумах ИНФОДОКУМ и других публичных собраниях специалистов. Однако их актуальность не померкла со временем, поскольку остаются незамеченными чиновниками, и в связи с этим не решаются. Качество программных продуктов созвучно с проблемами информационной и государственной безопасности. Некачественное программное обеспечение может быть причиной информационного сбоя, который, в свою очередь, может привести к неправильно принятому государственному решению. Если вопросы качества программного обеспечения не находят, по каким-либо причинам, отражение в планах соответствующих министерств и ведомств, готовящихся новых законодательных актах, может быть их решение следует передать профессиональной общественности, а государство в лице Минкомсвязи или другого органа исполнительной власти возьмет на себя функции контроля и поддержки предстоящих работ? Думается, от этого выиграет только дело и национальные интересы страны, которые для всех нас остаются приоритетными.

1 «Гильдия Управляющих Документацией» – общественная организация, объединяющая ведущих специалистов в области документационного обеспечения управления и крупнейших национальных производителей программного обеспечения для электронного документооборота.