Организация документационного обеспечения управления (психологический фактор)

А.В.Ермолаева, д.и.н., зав. кафедрой Поволжского института управления им. П.А. Столыпина, филиала РАНХ и ГС

• Оптимизация процессов документационного обеспечения управления в условиях комплексного подхода

• Современные технологии и психология собственника документированной информации

• Психологический фактор при организации документооборота

В настоящее время в условиях внедрения информационных технологий в деятельность органов управления постановка задачи оптимизации процессов документационного обеспечения приобрела особую актуальность. Не случайно данная тема является предметом дискуссий среди представителей различных научных направлений: информатики, информационного права, документоведения, архивоведения, лингвистов.1 В ходе обсуждения вырабатываются общие подходы, направленные на унификацию терминосистемы, совершенствование организационно-правовых основ, применяемых технологий в сфере документационного обеспечения управления. При этом констатируется, что, с учетом использования компьютерных технологий, организация работы в данной сфере должна формироваться на основе приоритетного внимания к управленческим процессам, а не традиционной парадигмы делопроизводства (учет, регистрация, контроль за сроками исполнения документов и т.д.).

Необходима разработка и реализация единой политики и стандартов по отношению к документальному фонду организации, что позволит целенаправленно обеспечивать функции управления документами на всех стадиях их «жизненного цикла» – от стадии создания до хранения.2 Это означает, что в управление документами в современных условиях вовлечены практически все сотрудники управленческого аппарата, которые должны владеть соответствующими компетенциями.3

Анализ практического опыта свидетельствует о том, что адекватному использованию информационных технологий в организациях препятствует не только несовершенство нормативно-правовой базы федерального и локального уровней4 или отсутствие необходимых финансовых средств для приобретения программных продуктов. Немаловажную роль играет и психологический фактор.

Остановимся на некоторых эпизодах.

Эпизод первый: кто владеет документированной информацией?

В теории документоведения различаются три формы ведения делопроизводства: централизованная, децентрализованная и смешанная. При централизованной форме, применяемой, как правило, в организациях с небольшим документооборотом с использованием традиционных технологий или частичной автоматизацией, вся работа с документами осуществляется в специальных структурных подразделениях, например, канцелярии, общем отделе. Децентрализованная форма используется при территориальной разобщенности структурных подразделений (например, департаментов, филиалов). В этих условиях каждое структурное подразделение все этапы работы с документированной информацией осуществляет самостоятельно. И, наконец, смешанная форма предполагает, что часть процедур, например, прием, первичная обработка, регистрация документов реализуются централизованно, а остальные процедуры, включая формирование и текущее хранение документов, осуществляются структурными подразделениями самостоятельно.

В частности, в органах исполнительной власти федерального и регионального уровней применяется именно децентрализованная и смешанная формы организации работы с документами. В этих условиях, в соответствии с реализуемыми функциями, вся документированная информация на бумажных носителях сконцентрирована в соответствующих структурных подразделениях. Участвуя в управленческом процессе, структурные подразделения вынуждены запрашивать друг у друга необходимую информацию.

При использовании традиционных технологий выработалась следующая практика обмена информацией между структурными подразделениями. По инициативе одного из подразделений готовится письменный запрос с обоснованием необходимости получения какой-либо информации, находящейся в ведении другого подразделения. Запрос оформляется за подписью руководителя данного структурного подразделения и передается по назначению. В свою очередь, подразделение, получившее письменный запрос, передает его на рассмотрение своему руководителю, который и принимает решение: какую информацию и в каком объеме предоставить. Ответ на запрос также оформляется в письменной форме.

Таким образом, внутри организации осуществляется переписка между ее структурными подразделениями, ведение которой требует определенных трудозатрат со стороны сотрудников и руководителей подразделений, находящихся зачастую буквально в соседних кабинетах, а обмен подобными запросами-ответами имитирует управленческую деятельность (см. рис. 1). Подобная практика имеет место и в рамках корпоративной системы органов исполнительной власти. Появился специальный термин – «межведомственный запрос»5.

С принятием «Правил организации делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»6, действие которых распространяется на органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, передача документов между структурными подразделениями должна осуществляться через службу делопроизводства. Цель введения этой нормы – установить учет, а, следовательно, контроль объема внутренних документов, которые, как правило, не подлежали регистрации. В случае применения этой нормы можно прогнозировать два противоположных результата. При сохранении существующей схемы обмена информацией она станет еще более громоздкой и трудозатратной, усугубится функционирование организаций «самих в себе». В другом случае именно из-за усложнения процедуры обмена информацией у руководителей структурных подразделений может измениться отношение к использованию обязательной документированной формы в отношении запроса и ответа на запрос, что приведет к некоторому сокращению объема документооборота. Какой из вариантов возобладает – зависит от степени бюрократизации управленческого аппарата.

Рис. 1 Схема внутренней переписки (запрос-ответ)

между структурными подразделениями в условиях применения традиционных технологий

Рис. 2 Схема взаимодействия структурных подразделений в условиях системы автоматизации делопроизводства (САД)

Казалось бы, кардинальное решение данной проблемы очевидно – разработка и внедрение системы автоматизации делопроизводства (САД), обеспечивающей централизацию информационно-документационных ресурсов организации, создание информационно-поисковой системы (ИПС), электронного архива (отсканированные копии документов на бумажном носителе) и обеспечение доступа сотрудников управленческого аппарата к информации в соответствии с реализуемыми функциями (см. рис. 2). Для ее решения в настоящее время принято достаточное количество нормативно-правовых актов федерального и локального уровней.7

Но, несмотря на имеющиеся позитивные изменения в формировании правовой базы и практике ее применения при автоматизации управленческих процессов, по-прежнему актуальна точка зрения, согласно которой в качестве основной причины, препятствующей активному внедрению современных технологий в деятельность управленческих структур, называется консерватизм государственных служащих, и, прежде всего, руководителей всех уровней. Поэтому в качестве одной из основных задач планируется «снятие бюрократических, ведомственных, устаревших, сегодня кажущихся глупыми и ненужными нормативных порогов доступа к информации»8.

Однако приходится констатировать, что до настоящего времени, напротив, в значительной части органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления такие «нормативные пороги» в виде специальных Перечней, классифицирующих информацию по уровням доступа, отсутствуют, что влияет на эффективность использования компьютерных технологий. Этот правовой пробел заполняется единоличным решением руководителя, в том числе и руководителями структурных подразделений в части информации, формирующейся в рамках их ведения, что, безусловно, имеет субъективный характер. Кроме того, принимаемые решения о доступе к однотипной информации в различный период времени могут существенно отличаться.

На наш взгляд, консерватизм государственных служащих заключается не только в приверженности к традициям, смысл которых заключается в том, что при отсутствии необходимой регламентации в сфере документационного обеспечения управления все действия совершаются по принципу «как принято у нас», а все новое, в том числе компьютерные технологии, вызывает настороженное отношение. Консерватизм государственных служащих, в частности, такой категории как руководители структурных подразделений, проявляется и в сформировавшейся концепции так называемого «собственника» или «обладателя информации», в отношении той информации, которая в условиях применения традиционных технологий, о которых речь шла выше, распределяется и концентрируется по функциональному признаку в соответствующих структурных подразделениях. И этот психологический фактор нельзя не учитывать. Зачастую «значимость» руководителя структурного подразделения, его место в неофициальной иерархии зависит от того, насколько документированная информация, создаваемая в его подразделении (или поступающая в подразделение), отличается актуальностью, многоаспектностью, новизной, и необходима в реализации того или иного управленческого процесса.

Приведем один из примеров реакции руководителя структурного подразделения на ход внедрения системы автоматизации делопроизводства (САД) в организации. В период, когда документированная информация, сконцентрированная в подразделении, вводилась путем сканирования в САД, по его словам «…было такое ощущение, словно посторонние лица что-то ищут в моих личных вещах в поисках самого ценного». Первоначальная реакция – полное неприятие происходящего. Однако позднее им было отмечено, что эффективность деятельности подразделения заметно повысилась, прежде всего, за счет сокращения трудозатрат, своевременности и качества необходимой информации, которую «…теперь могут взять не только у меня, но и я получаю одновременно от нескольких подразделений».

Таким образом, подобный психологический фактор, возникший в условиях применения технологий работы с документами на бумажных носителях, является существенным сдерживающим элементом в переходный период от традиционных технологий к современным. Он может быть ослаблен только в том случае, если в результате автоматизации управленческих процессов будет обеспечен обоюдовыгодный доступ к информационно-документационным ресурсам, позволяющий минимизировать или полностью нейтрализовать так называемые «потери». Что касается служащих, пришедших в органы власти и управления после завершения «всеобщей автоматизации», то их восприятие информационно-документационных ресурсов, которыми обладает организация, будет адекватно соответствующему понятию.9

Эпизод второй: как организован документооборот?

Документооборот – движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки.10 Одной из основных задач служб документационного обеспечения управления является сокращение объема документооборота, а основной принцип организации документооборота заключается в оптимизации маршрута движения документов за счет установления наиболее короткого пути, минимизации возвратных процедур, временных и трудовых затрат. Однако в ряде случаев в органах исполнительной власти рост объема документооборота связывают с повышением эффективности деятельности аппарата, а еженедельные сведения о количестве входящих и исходящих документов, а также принятых постановлений и распоряжений – с интенсивностью труда госслужащих.

Остановимся на некоторых вопросах организации движения входящих документов. Следует подчеркнуть, что организационная структура государственного управления является иерархической по сути с преобладанием линейной оргструктуры над функциональной. В результате маршрут движения поступивших документов не всегда является прямоточным, и прежде чем тот или иной документ поступит к непосредственному исполнителю, он проделывает длительный путь сверху вниз, зачастую не всегда оправданный.

Здесь также следует выделить влияние психологического фактора. Поскольку в органах исполнительной власти руководство осуществляется по принципу единоначалия, следовательно, руководитель несет всю полноту ответственности за совершаемые действия в целом. Отсюда стремление «быть в курсе всех вопросов, за которые отвечаешь один». Боязнь оказаться «вне событий» влечет за собой отказ от процедуры предварительного рассмотрения документов.

Напомним, что основная цель предварительного рассмотрения документов – отобрать из всего потока входящей документации только те документы, в которых содержится информация, подпадающая под исключительную компетенцию руководителя. Кроме того, рассмотрению руководителя подлежат документы из вышестоящих структур, а также документы, в исполнении которых будут задействованы несколько структурных подразделений (исполнителей). Все остальные документы, не зависимо от того, адресованы они органу исполнительной власти или его руководителю, после предварительного рассмотрения должны направляться по оптимальному (прямоточному) маршруту движения исполнителям (структурным подразделениям) в соответствии с реализуемыми функциями.

Процедура предварительного рассмотрения документов, как правило, возлагается на руководителей служб ДОУ, руководителей секретариатов, помощников руководителя. Однако некоторые руководители органов исполнительной власти субъектов РФ, главы администраций муниципальных образований испытывают чувство дискомфорта, считая, что их подчиненный, в результате реализации процедуры предварительного рассмотрения, будет владеть большим объемом информации, чем сам руководитель.

В свою очередь руководители структурных подразделений, являющиеся исполнителями документов, руководствуясь принципом «инициатива наказуема», не приступят к исполнению документа, если на нем нет резолюции первого лица. В результате достаточно распространенной является форма резолюции, состоящая только из указания исполнителя, воспринимаемая последним как «основание к началу действий». При этом руководитель выполняет несвойственную ему функцию по определению маршрута движения документа.

Негативное отношение руководителей структурных подразделений к процедуре предварительного рассмотрения вызвано еще и тем, что действия сотрудника, выполняющего данную функцию, ими воспринимаются как распорядительные.

Влияние приведенных в качестве примера психологических факторов на организацию документооборота очевидно. В совокупности они приводят к длительному и многоступенчатому маршруту движения документа от руководителя до непосредственного исполнителя.11

Показательна попытка решения данной проблемы в условиях применения электронного документооборота. Даже если служба документационного обеспечения органа исполнительной власти согласно Инструкции по делопроизводству наделена полномочиями определять маршруты движения, основной поток входящих документов, переданных по единой системе электронного документооборота, направляется первому лицу для ознакомления и оформления резолюции. Одновременно, в целях сокращения временных затрат и прямоточного направления документа, ответственный работник службы ДОУ делает его бумажную копию и направляет в соответствующее структурное подразделение для своевременного информирования будущего исполнителя. В данном случае возможно несоответствие опережающих действий исполнителя резолюции руководителя, которая будет оформлена позднее, что может привести к конфликтной ситуации.

Еще один пример связан с ситуацией, когда документационное обеспечение не связано с управленческими процессами, в результате чего по аналогичным процессам (вопросам) могут быть получены различные результаты (решения). Вот реакция представителя сторонней организации на отсутствие четкой регламентированной процедуры регистрации и организации движения входящего документа. Надеясь на вариативность в решении вопроса, в котором заинтересована его организация, посетитель, записавшись на прием к одному из руководителей структурного подразделения, регистрирует один из экземпляров инициативного документа, содержащего предложение (просьбу) в службе документационного обеспечения управления. С другим аналогичным экземпляром направляется на прием к руководителю и после его завершения оставляет документ в его кабинете или приемной. В результате каждый из экземпляров может осуществлять движение по своему, индивидуальному маршруту в зависимости от выстраиваемого (нерегламентированного) процесса, что может привести к двум вариантам его решения, зафиксированным в двух различных ответных документах.

Таким образом, принципы организации работы с документированной информацией во многом зависят от психологического фактора. В условиях применения компьютерных технологий должно прийти понимание, что только на основе четкого разграничения компетенций руководителей всех уровней, регламентации самих управленческих процессов и их документационного обеспечения можно осуществлять реальное внедрение и использование современных технологий, их интеграцию с традиционными технологиями в целях повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

За рамками статьи остается целый ряд вопросов, свидетельствующих о наличии психологического фактора в процессах, связанных с документированием управленческой деятельности, организацией работы с информационно-документационными ресурсами, с которыми практически ежедневно сталкиваются государственные гражданские служащие (например, унификация внешней формы и текстов официальных документов, восприятие документированной информации и т.п.). Но и рассмотренные выше эпизоды позволяют констатировать, что решение задачи, направленной на совершенствование организации работы с информационно-документационными ресурсами в управленческих структурах, невозможно вне комплексного подхода и интеграции результатов исследований, полученных в рамках различных научных направлений, существенным компонентом которых должна стать психология.