Общественная палата РФ и её роль в формировании правового поля государства

Т.Г.Архипова, проф. РГГУ

• Функции Общественной палаты при Президенте РФ в 1990-е гг.

• Общественная палата как институт гражданского общества

• Нормативные документы, рассматриваемые Общественной палатой и их оформление

Знание современных государственных институтов, их организации и деятельности необходимо всем, в том числе и документоведам, особенно тем из них, кто состоит на государственной службе, т.к. институты эти являются субъектами официальной, в первую очередь, правовой, информации, от знания которой не освобожден никто.

За без малого четверть века существования новой России в ее политической системе было создано много новых институтов. Это и институты президента и президентства, и постоянно действующий парламент, и Конституционный суд, и ряд структур по охране и защите прав и свобод различных категорий граждан, и Общественная палата Российской Федерации. Деятельность Палаты пока еще мало известна широкой общественности, ее значение еще предстоит оценить.

Многие уже забыли о том, что непродолжительное время орган под таким названием существовал еще при первом Президенте России. Действительно, в соответствии с его распоряжением от 16 февраля 1994 г. на базе Общественной палаты Конституционного совещания была создана Общественная палата при Президенте Российской Федерации1. Ее состав был весьма широким. Здесь были представители государственных и муниципальных структур, общероссийских профсоюзов, политических партий, других общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий. Это был один из совещательных органов при главе государства, главным назначением которого должно было стать обеспечение механизма обратной связи между гражданами, общественными объединениями и органами государственной власти посредством разработки рекомендаций по политическим, правовым и социально-экономическим вопросам. Решения ее, оформленные в виде рекомендаций, поступали в Администрацию Президента.

В июне 1996 г. Палата была преобразована в Политический консультативный совет при Президенте2. По составу, формам работы Совет напоминал Общественную палату, но компетенция его была несколько шире. На него возлагалось обсуждение проектов решений президента и правительства, содействие им в подготовке законопроектов и даже внесение последних от их имени в Государственную Думу. Время его существования также было недолгим – в условиях непрекращающейся борьбы между исполнительной и законодательной ветвями власти о нем почти не вспоминали. При сокращении совещательных и консультативных органов в конце лета 2000 г. его ликвидировали.3

Демократическое, правовое, тем более социально-ориентированное государство не может существовать без гражданского общества, ячейки которого обычно оказывают существенное влияние на государственные институты, поддерживая их в одних случаях, поправляя в других, конструктивно критикуя в третьих. Обычно такие ячейки создаются гражданами, как говорится, снизу, однако такой опыт у россиян невелик. Необходимы усилия государства для создания условий для создания гражданских институтов. Чиновничество в них не заинтересовано, поэтому инициатива исходила от Президента. В одном из своих обращений к российскому парламенту он как бы походя обронил предложение о создании общественной палаты и уже 4 апреля 2005 г. закон о ней был принят4.

Следует сразу отметить, что, возникшая по инициативе Президента новая Общественная палата не стала еще одной президентской структурой, что является ее принципиальным отличием от прежней. Она должна обеспечивать взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета их потребностей и интересов, защиты прав и свобод, что должно достигаться путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижения и поддержки гражданских инициатив, а также проведения общественной экспертизы российского законодательства. В плане реализации последней функции Общественная палата заявила о себе еще на стадии формирования, когда в начале декабря 2005 г. рассмотрела законопроект «Об общественных объединениях». Закон предусматривает и такую функцию Палаты как осуществление общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов.

В закон об Общественной палате со времени его принятия был внесен целый ряд поправок, увеличивших число ее членов (изначально она должна была состоять из 126 членов, сейчас – из 168), уточнивших и расширивших ее полномочия. Деятельность Палаты регламентируется не только общефедеральными актами, но и внутренними документами, такими как Регламент и Кодекс этики ее членов.

Формируется Палата из граждан, имеющих особые заслуги перед обществом и государством, представителей общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений. Ограничения на вхождение в ее состав касаются Президента, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, членов правительства, судей, иных лиц, замещающих государственные должности и выборные должности в органах местного самоуправления, а также муниципальных служащих, т. е. тех, чья деятельность может стать предметом контроля с ее стороны. В целях большей объективности вошедшие в нее граждане должны приостановить свое членство в политических партиях.

Члены Палаты работают на общественных началах, обеспечивает же ее деятельность федеральное государственное бюджетное учреждение – Аппарат Общественной палаты, в котором работают весьма квалифицированные специалисты и где, помимо других структурных подразделений, есть отдел по работе с обращениями граждан. Любой гражданин России имеет право обратиться в Палату с просьбой или предложением лично, а также в письменной и электронной формах. Таким образом, граждане получили в лице Палаты еще одного защитника своих интересов и, надо сказать, довольно активно его используют.

В соответствии с последней редакцией закона состав Палаты обновляется каждые три года. 40 ее членов утверждает своим указом Президент, 85 членов являются представителями региональных общественных палат (в том числе Крыма и Севастополя), 43 – впервые в последнем составе отбирались открытым интернет-голосованием. Среди членов пятого состава Палаты много весьма известных не только в России людей – кардиохирург, академик Л.А.Бокерия, академик Е.П.Велихов, представители творческой интеллигенции (например, поэт А.Д.Дементьев, писатель Ю.М.Поляков, актер К.А.Райкин), ректор Высшей школы экономики Я.И.Кузьминов, адвокат А.Г.Кучерена, протоиерей В.А.Чаплин и др.

Встреченная общественностью довольно индифферентно Палата неожиданно быстро привлекла к себе внимание тем, что ее члены по самым разным поводам стали выступать на стороне граждан в их конфликтах с представителями различных уровней власти, что поначалу вызывало недовольство последних. Со временем они с этим были вынуждены смириться.

Компетенция Общественной палаты не оставалась неизменной – она постепенно расширялась. Так, например, 10 июня 2008 г. был принят Федеральный закон №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»5. Во исполнение этого закона, Общественная палата стала координатором работы по формированию общественных наблюдательных комиссий, образуемых в субъектах Российской Федерации.

Велико влияние палаты на формирование правового поля Российской Федерации. В целях закрепления права проведения общественной экспертизы законопроектов, Общественная палата и Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и взаимодействии. В 2009 г., благодаря поправкам в законодательство, был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты, причем эта работа ею довольно скрупулезно планируется. Обычно еще до так называемого нулевого чтения предполагаемый к принятию законопроект из аппарата Государственной Думы поступает в аппарат Общественной палаты. Здесь он всесторонне рассматривается в специально созданных для этого межкомиссионных группах, которые имеют право затребовать у соответствующих органов необходимые документы, привлечь к экспертизе специалистов соответствующей квалификации с опытом работы в этой области. Здесь же следует отметить, что помимо проектов федеральных и федеральных конституционных законов Общественная палата может рассматривать проекты актов Правительства, федеральных органов исполнительной власти, законов и иных правовых актов субъектов федерации, органов местного самоуправления. Оформление экспертного заключения представляет собой довольно сложную процедуру, после чего оно направляется в соответствующий орган власти.

Решения палаты оформляются в виде заключений, предложений и обращений. Хотя они и носят рекомендательный характер, но редко остаются без внимания тех, к кому обращены, особенно в последнее время. Уже известны случаи прекращения рассмотрения того или иного законопроекта в нижней палате парламента страны.

Палата использует разнообразные формы работы: общественные слушания, делегирование своих членов для участия в работе комитетов и комиссий Государственной Думы, коллегий правительственных органов, круглые столы, выездные заседания, «горячие линии», прием обращений граждан, опросы и др. Ежегодно проводится более ста публичных мероприятий. Три – четыре раза в год все члены палаты собираются на Пленарные заседания. На них рассматриваются наиболее значимые вопросы развития страны и гражданского общества. На первом, организационном пленарном заседании очередного состава члены Палаты принимают решения об избрании Секретаря Общественной палаты (первым был академик Е.П.Велихов, в настоящее время – президент Российской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ» А.В.Бречалов) и его заместителей, о формировании рабочих органов — комиссий и межкомиссионных рабочих групп. В настоящее время в Палате функционирует 18 комиссий (по развитию малого и среднего бизнеса, по развитию науки и образования, по поддержке молодежных инициатив и др.). Каждый ее член является членом одной из комиссий с правом решающего голоса, но с правом совещательного голоса может работать и в других.

Имеются здесь и четыре научно-консультационных института, среди которых особое место принадлежит Институту мониторинга правоприменения, другие органы. Председатели комиссий, межкомиссионных групп, руководители институтов образуют Совет Общественной палаты. Ежегодно на декабрьском пленарном заседании Общественной палатой заслушиваются с принятием соответствующих решений доклады о состоянии гражданского общества в Российской Федерации и об эффективности проводимых в стране антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации антикоррупционной политики.

Общественная палата Российской Федерации весьма активно содействовала формированию региональных общественных палат, созданию общественных советов при федеральных органах исполнительной власти6. В настоящее время ее члены в обязательном порядке входят в состав последних.

Особое внимание Палата уделяет местному самоуправлению, причем не только его практике. Так, в 2014 г. ею было организовано два крупных мероприятия – в апреле в Ростове-на-Дону в рамках общего собрания Союза российских городов была проведена научно-практическая конференция «Роль местного самоуправления в развитии государства и общества: опыт земского и городского самоуправления для современности», а в мае совместно с Институтом Российской истории РАН, Министерством регионального развития, Государственной Думой и Российским историческим обществом - международная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в России: к 150-летию земской реформы» с участием ученых и практиков.

И в первом и во втором случае были сформулированы предложения по организации и деятельности современных органов местного самоуправления, предложены поправки в существующее законодательство.

Палата активно развивает международное сотрудничество. С 2011 года она входит в Президиум Международной Ассоциации экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭСССИ), подписан Меморандум с Европейским социально-экономическим комитетом. В 2013 году Россия возглавила МАЭСССИ7.

Выступая в начале июля 2014 г. перед обновленным составом Общественной палаты, высоко оценивая ее деятельность за минувшие годы, Президент России выразил надежду, что она и впредь «будет вносить свой заметный, весомый вклад в жизнь нашего общества, в развитие процессов демократии и, что самое главное, подготовку выверенных решений для их окончательного принятия по всем направлениям нашей жизни»8.

Необходимо отметить особую открытость деятельности Палаты, чему свидетельством является ее сайт.

Вне всяких сомнений, деятельность Палаты способствует формированию не только правового поля России, но и столь необходимого ей гражданского общества.