Т.Г. Архипова, проф. РГГУ
-
Создание Счетной палаты
-
Функции Счетной палаты и её задачи
-
Документальное оформление деятельности Счетной палаты
Название этого органа в последнее время все чаще оказывается на слуху российских граждан в связи с участившимися сообщениями в СМИ о тех или иных случаях хищений, растрат, нецелевого использования бюджетных средств. Чего стоит информация, озвученная совсем недавно председателем Счетной палаты Т.А.Голиковой о нарушениях в расходовании средств в одном лишь Роскосмосе на сумму в 92 млрд. рублейi. Чаще всего источником такой информации является именно Счетная палата. Такого рода сведения размещены и на ее сайте, и в ее специальном издании – Бюллетене Счетной палаты.
Незнание особенностей ее организации и деятельности вводит в заблуждение многих, так как, согласно известному выражению, по мнению граждан «вор должен сидеть в тюрьме», а палата «никого не сажает». Дело в том, что занимая особое место в политической системе современной России, сама по себе Счетная палата остановить процесс финансовых нарушений тем или иным государственным органом или конкретным должностным лицом не может – требуется содействие силовых ведомств и реакция Правительства. К сожалению, и того, и другого удается добиться не всегда.
Одни аналитики считают, что органы с такими полномочиями, как у Счетной палаты, существовали начиная со времен Древнерусского государства, другие - ведут отсчет с середины ХУ1 в., третьи – связывают возникновение контрольных органов с реформами Александра 1, четвертые называют первым контрольным органом Наркомат государственного контроля РСФСР, созданный в 1918 г… И все-таки деятельность не только первых контрольных органов носила выборочный характер, таковой она оставалась и в последующие периоды, была весьма зависимой от высших органов государственной, а затем и партийной власти. Если учитывать положение этого органа, то и здесь есть весьма существенные нюансы. Все существовавшие прежде органы были либо органами исполнительной власти, либо партийно-советскими органами. Счетная же палата Российской Федерации последним законом о ней выведена за пределы всех ветвей власти.
Счетная палата относится к числу органов, появившихся в нашем государстве относительно недавно. Ее появление связано с принятием новой Российской Конституции и созданием парламента, соответствующего большинству признаков парламентаризма, наработанных не за одно столетие существования законодательных представительных органов власти.
Помимо функции формирования правового поля в государстве парламент обычно имеет контрольные полномочия, которые могут реализоваться в виде парламентских расследований. В Российской Федерации парламентскому расследованию подлежат факты грубого и массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина, обстоятельства, связанные с природными и техногенными катастрофами и их последствиями. Расследование того или иного инцидента возможно лишь до возбуждения по нему уголовного дела, а это уже входит в компетенцию других органов.
Финансовый контроль, задуманный в качестве парламентского, по воле законодателя приобрел самостоятельное значение. Он был поручен Счетной палате Российской Федерации. Первый закон о ней был принят в январе 1995 г., к работе она приступила в июне этого года после того как был сформирован ее состав. Первым ее председателем был избран Х.М.Кармоков, затем в этой должности побывали Ю.Ю.Болдырев, С.В.Степашин (два срока по шесть лет), с осени 2013 г. эту должность занимает Т.А.Голикова.
В закон 1995 г. неоднократно вносились изменения и дополнения, а в апреле 2013 г. был принят новый закон «О Счетной палате Российской Федерации». Он называет ее постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), чем существенно расширяет ее полномочия, ставит выше всех других органов, осуществляющих финансовый контроль. Единственная из них она является конституционным органом. Формируемая парламентом она не может быть распущена даже при роспуске Государственной Думы.
В соответствии с новым законом в последней его редакции задачами Счетной палаты являются: организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации; определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам Российской Федерации порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, в том числе для целей стратегического планирования в Российской Федерации.
Среди задач Счетной палаты анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами в пределах компетенции Счетной палаты, выработка предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного процесса в целом в пределах компетенции; оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджета, а также оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет федеральных и иных ресурсов, в пределах компетенции Счетной палаты; определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации; обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Столь масштабные задачи, естественно, не могут не сказаться на объеме функций палаты. Они весьма велики, как велики и ее полномочия, и область действия. Она осуществляет внешний государственный аудит (контроль) в отношении федеральных государственных органов (в том числе их аппаратов), органов государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием Российской Федерации в их уставных (складочных) капиталах.
Осуществляет такой аудит Счетная палата и в отношении государственных органов субъектов Российской Федерации (в том числе их аппаратов), органов местного самоуправления. Область ее полномочий распространяется и на юридических и физических лиц, перечень которых перечислен в законе. По поручению Совета Федерации и Государственной Думы, в связи с обращениями Президента и Правительства Российской Федерации Счетная палата может осуществлять внешний государственный аудит (контроль) в отношении иных организаций. Все объекты контроля обязаны представлять палате информацию, документы и материалы, необходимые для ее работы.
В пределах своей компетенции Палата может предложить субъектам права законодательной инициативы возбудить процедуру совершенствования бюджетного законодательства и развития финансовой системы страны. Одновременно она имеет право участвовать в законопроектной деятельности государственных органов по предметам своего ведения. Велико ее влияние на формирование федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Методами ее работы являются: проверка, ревизия, анализ, обследование, мониторинг. Результаты проверки и ревизии оформляются актом, результаты анализа и обследования – заключением. Среди принимаемых актов имеются представления (при выявлении ущерба государству), предписания, уведомления. Два последних акта принимаются в связи с необходимостью применения мер принуждения, в том числе и бюджетных.
Счетная палата осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности. Открытость и гласность выражаются в том, что в соответствии с законом, Палата обязана направлять Совету Федерации и Государственной Думе отчеты о результатах контрольных мероприятий, годовые отчеты о работе (их утверждает Коллегия палаты, и они в обязательном порядке публикуются), регулярно предоставлять средствам массовой информации сведения о своей деятельности, издавать Бюллетень Счетной палаты.
Исключение представляют лишь материалы по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, связанные с сохранением государственной тайны. Они представляются палатам Федерального Собрания в соответствии с законодательством Российской Федерации. Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в обязательном порядке доводятся до сведения руководителей проинспектированных органов. Об ущербе, причиненном государству, о выявленных нарушениях нормативных правовых актов Счетная палата обязана информировать обе палаты Федерального собрания, а при наличии данных, указывающих на признаки составов преступлений, передавать соответствующие материалы в правоохранительные органы, которые, в свою очередь, обязаны представлять палате информацию о ходе рассмотрения и принятых решениях по ним.
В Счетную палату по вопросам ее компетенции через ее официальный сайт могут обратиться не только организация, но и любой гражданин Российской Федерации, что также свидетельствует об открытости ее деятельности. В Инструкции по делопроизводству в Счетной палате Российской Федерации в специальном разделе подробно регламентирована работа с обращениями, поступившими в письменном виде или через официальный сайт. Они подлежат обязательному рассмотрению в соответствии с действующим законодательством.
Счетная палата образуется на паритетных началах Государственной Думой и Советом Федерации по представлению Президента в составе Председателя, его заместителя и двенадцати аудиторов. Структура палаты состоит из департаментов по направлениям деятельности. Из департаментов состоит и ее аппарат, где работают инспекторы и иные сотрудники. В служебные обязанности инспекторов палаты входит непосредственное осуществление внешнего государственного аудита (контроля) в пределах компетенции Счетной палаты.
Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы палаты, методологического и методического обеспечения ее деятельности, утверждения стандартов, отчетов и иных документов по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и т.п. в составе Председателя палаты, его заместителя и аудиторов создается Коллегия Счетной палаты. В ее заседаниях могут принимать участие председатели комитетов и комиссий обеих палат Федерального собрания, члены Правительства Российской Федерации и иные лица, приглашенные по решению Председателя палаты. С правом совещательного голоса здесь может присутствовать и руководитель аппарата Счетной палаты.
Имея весьма достойное материальное, медицинское, бытовое и иное обеспечение, обязательное государственное страхование, правовую защищенность, члены палаты и сотрудники ее аппарата обязаны не выходить за рамки весьма подробно определенных законом ограничений.
Вопросы деятельности Счетной палаты, распределение обязанностей между ее аудиторами, содержание направлений деятельности, возглавляемых ими, функции и взаимодействие структурных подразделений Счетной палаты, порядок ведения дел определяются Регламентом Счетной палаты, утверждаемом ее коллегией. Последний Регламент был принят в октябре 2013г.
i Аргументы и факты. 2015. № 22. С. 2.