Роль регламентов деятельности государственных органов в организации государственной службы в России

Е.В. Богатченко, РГГУ

• Появление регламентов

• Изменения в регламентах

• Особенности в регламентах современной России

Появление регламентов связано с реформаторской деятельностью Петра I. Главным образом в то время регламентировалась деятельность центральных органов – коллегий. Петр I хотел издать регламенты по деятельности каждой коллегии1. Но его желание осуществилось не до конца. Например, регламент вотчинной коллегии так и остался на стадии разработки. Но, тем не менее, можно сказать, что Указ царя по большей части был выполнен и в период правления Петра были изданы такие Регламенты как регламент Кригс-Коммисариату, Штатс-Контор-Коллегии Коммерц-Коллегии и Камер-Коллегии, Генеральный Регламент, Регламент Главного Магистрата, Духовный Регламент и пр.

Главным документом, регулирующим деятельность коллегий, был Генеральный Регламент, изданный 1720 году2. Регламент детально описывал порядок и время работы каждой коллегий, правила приема на работу служащих, их обязанности, должности, имеющиеся в каждой коллегии, правила приема просителей в коллегиях, систему наказания за невыполнение своих обязанностей. Одной из особенностей содержания Регламентов XVIII века было описание наряду с основными правилами работы коллегии и должностными обязанностями служащих, делопроизводственных операций. Генеральный Регламент описывал каждую делопроизводственную операцию, производимую в коллегии: поэтапный приём и отправку документации и корреспонденции, хранение ценных бумаг и пр.

Термин «Регламент» был заимствован Петром и трактовался как «свод правил». При этом для многих новое слово оставалось совершенно неясным.

Четкого определения термина «Регламент» не было. Акты, издаваемые Петром имели двойную природу и регламента и устава, на что указывало уже само его название «Генеральный Регламент или Устав, по которому Государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют».3

Генеральный Регламент одновременно относился как к виду документа «Регламент», так и «Устав», как это видно из его названия. Такой пример не является единичным в создании новых правовых актов Петра I. Двойное наименование присутствовало также у «Регламента или Устава Духовной коллегии» 1721 г., «Генерального Регламента или Устава морского» 1722 года. Иногда, можно также встретить употребления слова «Регламент» вместе со словом «Учреждение», например, «Учреждение и Регламент Государственной Камер-Коллегии» от 11 декабря 1719 года. Однако употребления слов Устав и Регламент вместе, можно встретить гораздо чаще. Можно сделать вывод, что термины Устав и Регламент не имели четкого разграничения.4

Формуляры Регламентов Петровского периода века имели практически идентичный вид. Все Регламенты имели заголовочную часть, состоящую из заглавных букв, вводную часть, начинающуюся с украшенной орнаментом буквицы, содержательную часть, состоящую из нескольких глав, также начинающихся с буквицы. Размеры и структура формуляра зависели во многом от личности автора документа и назначения Регламента.

Например, Генеральный Регламент состоит из заголовочной, содержательной и оформляющей части. Заголовочная часть включает себя небольшую эмблему с крестом в верхней части документа, ниже наименование документа: «Его императорского величества Генеральный регламент или Устав». Далее расположен текст, кратко описывающий содержание Регламента – все коллегии и принадлежащие к ним канцелярии, конторы и служители действуют в соответствии с Генеральным Регламентом. Содержательная часть регламента это текст из пятидесяти шести глав. Оформляющая часть документа представляет собой печать, дату проставления печати документа и помету о принадлежности символа печати Петру I.

В XVIII веке Регламент представлял собой комплексный документ, многоцелевого назначения, включающий в себя общее описание структуры коллегии, каждого ее подразделения, обязанности сотрудников, общее и кадровое делопроизводство, хранение дел и формирование их в архив, правила внутреннего трудового распорядка. То есть Регламент охватывал собой все сферы деятельности коллегии и порядка работы ее сотрудников.

В XIX веке после упразднения коллегий в период правления Александра I они были заменены министерствами. Деятельность новых государственных органов регулировалась документом «Общее учреждение министерств». По своей структуре и назначению Общее учреждение министерств очень схоже с Петровским Генеральным Регламентом. Оба документа являются законодательными актами, полностью регулирующими деятельность центральных государственных органов.

И Регламенты, и «Общее учреждение министерств» являются по своему содержанию комплексными документами, охватывающими полный объем деятельности государственного органа. В обоих документах прописаны организационное устройство учреждения, кадровое и общее делопроизводство, порядок работы и вид деятельности каждого подразделения в учреждении.

Формуляр Общего учреждения министерств 1811 года схож по расположению реквизитов с Регламентами XVIII века. Общее учреждение министерств состоит из заголовочной, содержательной и оформляющей части. На первой странице расположен заголовок, где в центре расположено имя Александра I с его титулами. Содержательная часть состоит из текста, объясняющего краткий смысл документа. Текст скреплен печатью и поставлена дата напечатанного документа. Сразу после вступительной части в документе следует оглавление, в котором указаны названия частей, глав документа и номера страниц каждой из них. В конце документа приложены формы письмоводства для различных ситуаций.

Как уже сказано, в XIX веке на смену Регламенту пришел документ «Общее учреждение министерств». К тому же можно сделать вывод, что документ «учреждение» являлся аналогом документа «регламент». Сам реформатор Сперанский писал про Регламенты: «Для таких юридических документов более подходило бы наименование «учреждения». «Учреждениями (lois organiques, réglement de l’organisation) называется у нас, — отмечал он, — в особенности тот род государственных законов, коими определяется образование (organisation) мест и властей, их состав, их предметы и порядок производства в них дел»5. «Общее учреждение министерств» регламентировало деятельность министерств и их служащих, также как Генеральный Регламент регулировал деятельность коллегий и ее государственных служащих. Следовательно, данный законодательный акт можно рассматривать как замену Регламента, регулирующего деятельность государственного учреждения. «Общее учреждение министерств» действовало до 1917 года.

Революция семнадцатого года коренным образом поменяла систему государственных органов управления страной, и соответственно документы, регламентирующие работу государственных органов. В этот период, наряду с переменами в стране, на сцену снова выходит регламент, как документ, регулирующий деятельность высших органов государственной власти.

В Советский период можно выделить Регламенты высших органов власти – Регламент Верховного Совета Союза Советских Социалистических Республик, Регламент Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, Регламент Верховного Совета РСФСР, а также Регламенты субъектов – Регламент Верховного Совета Удмуртской Автономной Советской Социалистической Республики (АССР), Регламент Верховного Совета Якутской АССР, Регламент Верховного Совета Чувашской АССР.

В Советский период Регламент представлял собой документ, прописывающий основные функции государственного органа, его структуру, издаваемые им нормативно-правовые акты.

В XX веке регламент исключил часть информации из своего содержания, которая была прописана в нем в XIX веке. Например, в Советский период в регламенте не прописаны делопроизводственные операции, не приложены шаблоны заполнения документов, отсутствует информация о государственных служащих.

Эта информация нашла отражение в Единой государственной системе делопроизводства (ЕГСД) утвержденной в сентябре 1973 года Комитетом по науке и технике СССР и ее второй редакцией переизданной в 1988 году, названной – Единая государственная система документационного обеспечения управления (ЕГСДОУ), которая в свою очередь была преобразована в 1991 году в государственную систему документационного обеспечения управления (ГСДОУ). В соответствии с общегосударственными требованиями к ведению делопроизводства в советских учреждениях, в конкретных организациях и предприятиях разрабатывались самостоятельно инструкции по ДОУ и конкретные должностные инструкции для сотрудников.

Нововведением в Регламентах Советского периода являлось введение системы электронного протоколирования заседаний, отображающей данные о ходе заседания и выступивших на нем лиц в электронном виде.

В это время формуляр Регламента приобрел более структурированный вид. Содержание документа четко делится на разделы, главы, статьи и пункты. Текст стал более кратким и четким, отчасти в связи с тем, что из регламента была исключена часть информации. По своему формуляру регламент состоит из заголовочной, содержательной и оформляющей части. В заголовочной части регламент начинается с преамбулы, где расположено наименование регламента, описывается каким документом и когда регламент был утвержден и различные редакции регламента за период его действия. Содержательная часть состоит непосредственно из самого текста. В оформляющей части указано кем из должностных лиц утвержден регламент.

Все Регламенты Советского периода очень схожи по своей структуре. Регламенты описывают стандартный перечень разделов, присутствующий во всех регламентах. Это общие положения, описывающие статус государственного органа или учреждения и его место в системе государственных органов, решение круга вопросов, относящихся к ведению органа или учреждения, например назначение должностных лиц, утверждение или рассмотрение проектов законов, планирование государственной политики (относится ко всем Регламентам Советов).

Эпизодическими статьями к Регламенту являются разделы, посвященные электронным системам, обслуживанию государственного органа, порядку отчетности. Например, порядок работы электронных систем прописан только в Регламенте Верховного Совета РСФСР и Регламенте Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР, в Регламенте Верховных Советов Республик этого нет. Разделы, посвященные созданию отчетов государственного органа прописаны в Регламентах Верховных Советов всех автономных Республик, но во Временном Регламенте Съезда народных депутатов РСФСР такой раздел отсутствует.

После распада СССР в 1991 Регламент также остается документом, регулирующим деятельность новых органов власти Российской Федерации.

В конце XX века Регламент регулирует деятельность органов власти не только на федеральном уровне, но и распространяется «по вертикали власти вниз». Например, Регламент появляется в регулировании органов финансового контроля, например, таких как Счетная палата, государственных органов власти субъектов Российской Федерации (Регламент Государственного Совета республики Татарстан) и Регламентов городских префектур. На современном этапе можно выделить Регламенты высших органов власти, такие как, например, Регламент Государственной Думы Федерального собрания, Регламент Совета Федерации первого созыва и органов власти субъектов – Регламент Государственного Совета Республики Татарстан, Регламент Правительства Москвы, Регламент Правительства Ленинградской области, Регламент префектуры Северного административного округа города Москвы и пр.

Содержание Регламента на современном этапе становится все более четким и структурированным. Это прослеживается в изменении структуры и содержания документа. Статьи Регламента объединяются в общие главы, а главы формируются и обобщаются в разделы.

В современных государственных органах для разработки и внедрения Регламента предусматривается специально созданное с этой целью структурное подразделение. Например, в состав Совета Федерации включена регламентная комиссия, отвечающая за вопросы составления Регламента, внесения в него изменений и внедрения на практике.

В Регламентах также остается информация об электронных системах в государственных органах власти. Электронные системы в настоящее время используются для электронного протоколирования заседаний, а именно для поименной регистрации членов Совета Федерации, записи членов Совета Федерации для выступлений, внесения предложений и поправок, подсчета голосов и определения результатов голосования; фиксации фамилий голосующих при проведении открытого, в том числе поименного, голосования, накопления и оперативной выдачи справочной и статистической информации о ходе заседания, формирования отчетов о результатах регистраций, голосований, записи на выступления, других документов, информационного обеспечения заседания.

Во многих Регламентах нашла отражение делопроизводственная работа по обращению граждан и организаций. В регламентах подробно описана организация работы по рассмотрению обращений граждан и организаций, порядок их рассмотрения, в том числе в электронном виде, организация личного приема граждан.

Новой современной тенденцией в содержании Регламента является вновь включение в него информации о ведении делопроизводства в виде приложений с инструкцией по ДОУ, регулирующих порядок проведения делопроизводственных операций.

В некоторых Регламентах субъектов информация о ведении делопроизводства находится в самом содержании Регламента. Это, можно увидеть, на примере Регламента префектуры Северного административного округа города Москвы. В Регламенте прописан порядок приема/отправки входящей/исходящей корреспонденции, организация работы со служебными документами и обращениями граждан, исполнение и контроль за исполнением документов, работа с организационно-распорядительными документами, порядок применения печатей и пр.

Также, в Регламент вновь включена информация о должностных обязанностях сотрудников. Так, должностные обязанности прописаны в Регламенте Счетной палаты о деятельности ее аудиторов.

В рамках административной реформы6 появляются новые виды регламентов – административные регламенты федеральных органов исполнительной власти. Административные регламенты представляет собой сложный комплексный документ, состоящий из регламента внутренней организации федерального органа исполнительной власти, регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, должностных регламентов и административных регламентов предоставления услуг и оказания функций.

Особенностями Регламентов предоставления услуг и оказания функций являются, приведенные формы, схемы и алгоритмы, отображающие порядок прохождения документов и формы используемых документов.

Формуляр Регламентов на современном периоде не изменился в своем оформлении. В современной России Регламент больше не украшает советская символика. Но по своей содержательной части расположение реквизитов не претерпело никаких коренных изменений. Регламент также имеет структурированный вид и делится на разделы, главы и статьи в соответствии с объемом документа. Также как и в советский период в Регламенте обозначены возможные редакции документа, дата его принятия и ссылка на документ, утвердивший Регламент.

Отличительной особенностью является то, что в современной России, к Регламенту на законодательном уровне определены четкие требования. Правила разработки административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг дают полную структуру содержания документа, порядок его рассмотрения и утверждения.

Новой отличительной чертой современного процесса регламентирования является появление должностных регламентов государственных служащих, регламентирование не только внутренней деятельности органа власти, но и процессов его взаимодействия с другими органами.

Однако, в целом, в настоящее время Регламент представляет собой комплексный документ, определяющий внутреннюю структуру организации органа исполнительной власти, взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, должностные полномочия сотрудников органов исполнительной власти, процедуру предоставления услуг и оказания государственных функция.

Можно сделать вывод, что Регламент за всю историю становления государственной власти России служит документом для осуществления реформаторской деятельности, начиная с реформ Петра I и создания коллегий и далее при возникновений совершенно новых органов власти Регламент вновь используется как документ, регулирующий деятельность государственных органов в период реформирования. На современном этапе в условиях административной реформы Регламент предстает перед нами как сложный, комплексный документ многоцелевого применения. На данном этапе административный регламент используется государственными структурами для регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, их взаимодействия с другими органами, а также в нем закреплены полномочия государственных служащих и порядок предоставления государственных услуг.