Документирование деятельности представительных органов местного самоуправления Российской Федерации

Ю.М. Кукарина, канд. ист. наук, доц., РГГУ

• Регламентация документирования деятельности представительных органов местного самоуправления

• Организационные и распорядительные документы в деятельности представительных органов местного самоуправления

• Депутатские обращения и депутатские запросы

Муниципальные правовые акты и другие документы, создаваемые представительными органами местного самоуправления, имеют большое значение для каждого муниципального образования и его жителей, так как именно представительные органы играют ведущую роль среди иных органов и должностных лиц местного самоуправления современной России. Законами субъектов Российской Федерации устанавливаются наименования, характерные для представительных органов различных типов муниципальных образований, создаваемых в субъектах Российской Федерации, такие как: Совет депутатов, Муниципальный совет, Собрание депутатов, Городская дума, Муниципальное собрание, Совет народных депутатов и т. п.

Несмотря на достаточно широкие полномочия представительных органов местного самоуправления, установленные как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ, так и соответствующими законами субъектов Российской Федерации, вопросы документирования их деятельности регламентированы на федеральном уровне недостаточно подробно.

Статья 43 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ называет виды документов, издаваемые представительным органом местного самоуправления и председателем представительного органа, а также определяет их место в системе муниципальных правовых актов.

Пункт 3 статьи 43 устанавливает, что «представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования».

Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, подписывает решения представительного органа муниципального образования1.

В пункте 2 статьи 11 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27.07.2006 № 149-ФЗ указано, что «в государственных органах, органах местного самоуправления документирование информации осуществляется в соответствии с правилами делопроизводства, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства»2. Однако действующие в настоящее время «Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»3 и «Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»4 фактически не отражают специфики деятельности именно органов местного самоуправления и не вполне могут использоваться как полноценный шаблон для разработки инструкции по делопроизводству в органах местного самоуправления.

Уже на муниципальном уровне важнейшим муниципальным правовым актом является устав муниципального образования, в котором обязательно определяются структура, порядок формирования, наименования и полномочия представительных органов, срок полномочий депутатов, а также основания и порядок прекращения их полномочий, виды ответственности представительных органов местного самоуправления и депутатов, основания наступления этой ответственности, порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления и досрочного прекращения полномочий представительных органов местного самоуправления5. В уставе муниципального образования отражается срок полномочий и численный состав представительного органа, а также иерархия муниципальных правовых актов, среди которых на третьем месте после самого устава и правовых актов, принятых на местном референдуме, названы нормативные и иные правовые акты представительного органа местного самоуправления.

Важнейшим организационным документом, непосредственно регулирующим деятельность представительного органа местного самоуправления, является регламент, который утверждается решением представительного органа. В тексте такого регламента обычно рассматриваются следующие вопросы: полномочия представительного органа, полномочия, порядок избрания и ответственность председателя, заместителя председателя представительного органа и депутатов, общий порядок работы представительного органа, порядок подготовки и проведения заседаний, организация деятельности депутатов, порядок прекращения полномочий депутатов. Особенно важным является то, что многие регламенты представительных органов местного самоуправления содержат статьи, посвященные порядку документирования их деятельности, в частности, подробно регулируются сроки подготовки и порядок оформления решений, проектов решений, протоколов заседаний, депутатских запросов. Некоторые регламенты раскрывают вопросы делопроизводства представительных органов еще более подробно и содержат образцы оформления названных выше видов документов.

Однако типовая структура текста регламента представительного органа местного самоуправления не установлена ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации, поэтому в каждом муниципальном образовании такой регламент разрабатывается самостоятельно, с ориентацией на устав муниципального образования, что, безусловно, не способствует унификации данного вида документа.

Для организации работы представительного органа депутаты могут объединяться в постоянно действующие комиссии и рабочие группы, которые формируются по различным направлениям деятельности представительного органа (например, по бюджету, налогам и финансам; по социальным вопросам; по экономике и предпринимательству; по жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству и экологии; по нормотворческой деятельности и т. п.). Для организации деятельности таких комиссий и рабочих групп разрабатываются положения, которые утверждаются решениями представительного органа. Текст положений обычно содержит следующие разделы: общие положения, структура комиссии, цели, задачи, функции и права комиссии, порядок работы комиссии, функции, права и обязанности председателя и членов комиссии. Решения, принятые на заседаниях постоянно действующей комиссии, оформляются протоколами, которые подписывает председательствующий на заседании.

Для представительных органов местного самоуправления достаточно распространенной является практика разработки правил, положений или кодексов депутатской этики. Положение о депутатской этике определяет правила поведения депутата во взаимоотношениях с избирателями и во время проведения заседаний представительного органа, а также ответственность депутата за несоблюдение этических правил. Структура текста такого положения традиционна для организационного документа данного вида и включает тематические разделы, начиная с общих положений, определяющих сферу и порядок применения данного документа.

В начале календарного года решением представительного органа утверждается план работы представительного органа на весь календарный год или на каждое полугодие. Текст плана составляется в табличной форме, где указываются следующие сведения: содержание мероприятия, срок исполнения, исполнители.

Для документирования деятельности представительных органов местного самоуправления применяются бланки, изготавливаемые в виде шаблонов в системе электронного документооборота или текстовом редакторе. Как правило, создаются следующие виды бланков: бланк решения представительного органа; бланк председателя представительного органа, на котором оформляются постановления и распоряжения; бланк письма представительного органа; бланк депутата представительного органа, на котором оформляются депутатские обращения и депутатские запросы, а также ответы на обращения граждан к депутату.

Среди всех распорядительных документов решение является, пожалуй, самым «нерегламентированным», так как общегосударственные нормативные акты практически не содержат установленных образцов оформления данного вида документа. Поэтому при проведении анализа оформления решений представительных органов местного самоуправления можно опираться только на практику. Учитывая важность данного вида документа для муниципального образования, существует необходимость формирования четких требований к его оформлению, что и происходит на уровне муниципального образования. Чаще всего эти требования содержатся в регламенте представительного органа, в инструкции по делопроизводству местной администрации или ином внутреннем локальном нормативном акте. Решения обычно оформляются на бланках представительного органа местного самоуправления и включают следующие реквизиты: изображение герба муниципального образования; наименование представительного органа местного самоуправления; наименование вида документа; дата (указывается дата проведения заседания представительного органа, на котором это решение было принято); регистрационный номер; место составления; заголовок к тексту (отвечает на вопрос «о чем?»); текст; подпись председателя представительного органа и/или главы муниципального образования; оттиск печати представительного органа (если две подписи, то еще проставляется оттиск печати местной администрации, которой заверяется подпись главы муниципального образования).

Текст решения состоит из вводной и распорядительной частей. Вводная часть решения может включать как причины и цели его издания, так и указание на федеральные законодательные акты, законодательные акты субъекта Российской Федерации или муниципальные правовые акты, на основании которых оно принято. В заключение вводной части указывают наименование представительного органа и глагол «решил» в форме, согласованной с данным наименованием, (например, «Совет депутатов решил», «Городская Дума решила»). В распорядительной части указывают поручения по пунктам. В последнем пункте решения, как правило, называют должностное лицо, на которое возлагается контроль исполнения данного решения. В текст решения включается срок вступления данного решения в силу и сведения о месте официальной публикации решения.

Примеры оформления решений представительного органа6

Ход заседаний представительных органов местного самоуправления фиксируется в протоколах. Помимо протокола, ведется видеозапись или аудиозапись заседаний. В настоящее время существует практика размещения видеозаписей заседаний представительных органов местного самоуправления на официальных сайтах муниципальных образований. Что касается оформления протоколов, то, несмотря на установленный формуляр протокола для федеральных органов исполнительной власти, органы представительной власти местного самоуправления не всегда его используют и оформляют протоколы по-разному. Однако можно выделить перечень необходимых реквизитов и сведений, которые обязательно указывают в тексте такого протокола. В протоколе заседания указываются: наименование представительного органа; порядковый номер заседания (в пределах текущего года), дата, время и место проведения заседания; численность депутатов, установленная Уставом муниципального образования, количество и список присутствующих на заседании депутатов, а также перечень отсутствующих депутатов (иногда с указанием причин отсутствия); состав приглашенных на заседание лиц с указанием должности и места работы; утвержденная повестка дня (наименование вопросов, фамилии, инициалы и должность докладчиков и содокладчиков); изложение обсуждаемых вопросов, включенных в повестку дня, фамилии, инициалы выступавших; содержание всех принятых решений с указанием числа голосов, поданных «за», «против» и воздержавшихся.

К протоколу заседания обычно прилагаются копии проектов принятых правовых актов, листы регистрации депутатов и приглашенных на заседание представительного органа лиц. Протокол заседания подписывается председательствующим. Существует практика визирования каждого листа протокола секретарем заседания. При рассылке копии протоколов заверяются печатью представительного органа, а принятые решения доводятся до исполнителей в виде выписок из протоколов. В форме выписки из протокола могут оформляться также решения по процедурным вопросам проведения заседания (утверждение или изменение повестки дня, избрание секретариата заседания; прекращение вопросов, прений; продление времени для выступлений; изменение очередности выступлений и т. п.).

Оформление постановления председателя представительного органа местного самоуправления также не регламентировано на федеральном уровне, так как в «Методических рекомендациях по разработке инструкций по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти» приведен только образец оформления проекта постановления Правительства Российской Федерации. В практике работы муниципальных органов постановления часто оформляются на бланке должностного лица (председателя представительного органа местного самоуправления) и содержат следующие реквизиты: изображение герба муниципального образования; полное наименование должностного лица (например, Председатель Совета депутатов сельского поселения Ильинского Красногорского района Московской области); наименование вида документа; дата (указывается дата подписания постановления установленным должностным лицом); регистрационный номер; место составления; заголовок к тексту (отвечает на вопрос «о чем?»); текст (постановление обычно начинается с вводной части, где указывается цель его издания или делается ссылка на нормативный акт вышестоящего органа власти в соответствии или во исполнение которого постановление издается. Вводная часть заканчивается глаголом «постановляю». Распорядительная часть постановления представляет собой одно или несколько поручений, которые формулируются отдельными пунктами, каждый под определенным порядковым номером. Затем оформляется подпись председателя представительного органа и проставляется оттиск печати представительного органа.

Председатель представительного органа местного самоуправления имеет право издавать распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа. Распоряжение оформляется традиционным образом на бланке председателя представительного органа местного самоуправления и содержит те же реквизиты, что и обычный приказ по основной деятельности. Текст вводной части отделяется от распорядительной двоеточием.

Пример оформления распоряжения Председателя представительного органа местного самоуправления

Депутаты представительных органов местного самоуправления достаточно часто реализуют свое право обращаться в письменной или устной форме в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения. В связи с этим обязательно разрабатываются и утверждаются решением представительного органа бланк депутата или бланк депутатского запроса. Бланк депутата муниципального образования, как правило, содержит следующие реквизиты: герб муниципального образования, наименование представительного органа (дополнительно могут указывать номер созыва), должность «депутат» (дополнительно могут указывать фамилию, имя и отчество депутата), адрес местонахождения представительного органа, ограничительные отметки для даты, регистрационного номера и адресата.

Примеры оформления депутатских запросов

Само письменное обращение депутата или группы депутатов обычно содержит следующие сведения: фамилию, инициалы и должность лица, которому адресовано письменное обращение; содержательную часть с указанием вопросов и фактов, в связи с которыми направляется депутатский запрос; предложения депутата о мерах, необходимых для решения вопроса; подпись депутата или группы депутатов с расшифровкой фамилий и указанием номера избирательного округа; номер и дату решения представительного органа о признании письменного обращения депутата депутатским запросом.

Пример оформления решения о признании обращения депутата депутатским запросом7

ДУМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ АЛАПАЕВСКОЕ

ТРЕТЬЕГО СОЗЫВА

РЕШЕНИЕ № 57

29 декабря 2016 г. г. Алапаевск

О признании депутатским запросом депутатского обращения

С.А. Князева к Главе муниципального образования Алапаевское

В связи с обращением депутата Думы муниципального образования Алапаевское от избирательного округа № 3, Князева Сергея Александровича к Главе муниципального образования Алапаевское, руководствуясь ст. 23 Устава муниципального образования Алапаевское, Дума муниципального образования

РЕШИЛА:

1. Признать обращение депутата Думы муниципального образования Алапаевское от избирательного округа № 3 Князева Сергея Александровича к Главе муниципального образования Алапаевское по вопросу соблюдения температурного режима в многоквартирных домах и объектах социальной сферы на территории р. п. В. Синячиха (прилагается), депутатским запросом.

2. Организационному отделу аппарата Думы (Е.М. Климина) направить настоящее Решение к Главе муниципального образования Алапаевское К.И. Дееву для рассмотрения в срок до 30 декабря 2016 года.

3. Главе муниципального образования Алапаевское К.И. Дееву не позднее 20 января 2017 года направить письменный ответ на депутатский запрос в Думу муниципального образования Алапаевское

4. Настоящее Решение вступает в силу со дня его принятия.

5. Контроль за исполнением настоящего Решения оставляю за собой.

Председатель Думы

муниципального образования И.А. Мельников

Процедура признания депутатского обращения муниципального депутата депутатским запросом, сроки и порядок его рассмотрения и исполнения, как правило, детально регулируются регламентом представительного органа местного самоуправления. Однако нормативными правовыми актами Российской Федерации установлен определенный срок подготовки ответа на депутатский запрос ― «в течение 15 дней со дня получения депутатского запроса. Если для подготовки ответа на депутатский запрос необходимо провести проверку или изучение дополнительных материалов, ответ на депутатский запрос может быть дан не позднее 30 дней со дня поступления указанного запроса. При этом должностное лицо обязано проинформировать представительный орган местного самоуправления о причинах увеличения срока»8.

Рассмотрение вопросов документирования деятельности представительных органов местного самоуправления Российской Федерации позволило сделать следующие выводы:

• для регламентации работы представительных органов местного самоуправления обязательно формируется традиционный комплекс организационных документов, учитывающих специфику работы органов местного самоуправления (регламент, положения, планы, правила или кодексы депутатской этики), несмотря на то что целый ряд процедурных вопросов их работы достаточно подробно определен в федеральных законодательных актах и законодательных актов субъектов Российской Федерации.

• не унифицированы на федеральном уровне форма и структура текста таких важных видов документов, как: решение представительного органа местного самоуправления, протокол заседания представительного органа, постановление председателя представительного органа и постановление главы муниципального образования, регламент представительного органа, депутатский запрос. В связи с этим в разных муниципальных образованиях и субъектах Российской Федерации перечисленные виды документов оформляются по-разному, однако можно отметить, что все же соблюдается установленный для нормативного правового акта и распорядительного документа состав реквизитов.

• на федеральном уровне не хватает типовой инструкции по делопроизводству для органов местного самоуправления или типовой методики ее разработки, что представляется весьма важным и актуальным в условиях активного использования систем электронного документооборота в деятельности органов местного самоуправления и подключения органов местного самоуправления к системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ)9 с целью их участия в процессе оказания государственных и муниципальных услуг в электронной форме.