Развитие нормативно-правового регулирования электронного документооборота в федеральных органах исполнительной власти

Н.Г. Суровцева, зам. директора ВНИИДАД, канд. ист. наук, М.В. Бельдова, ст. науч. сотр.

• Нормативные акты по развитию электронного документооборота конца ХХ ― начала XXI века

• Изменения в нормативной базе электронного документооборота

В 2017 году в нашей стране были приняты два важных концептуальных документа, которые определяют траекторию дальнейшего совершенствования государственного управления в условиях внедрения современных информационно-коммуникационных технологий, развития ведомственного и межведомственного электронного документооборота. Речь идёт о Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы и Программе «Цифровая экономика Российской Федерации»1. Согласно этим документам, уже в 2018 г. должны быть разработаны предложения по формированию основных понятий и институтов, определяющих принципы безбумажного взаимодействия, использования электронного документа, электронного архива. Долю ведомственного и межведомственного электронного документооборота в 2025 г. планируется довести до 90 %. Таким образом, электронный документ и электронный документооборот являются реальностью сегодняшнего дня. Однако важно понимать, в каком правовом поле они существуют и каковы основные задачи по развитию нормативно-правового регулирования в данной области.

Формирование нормативной базы внедрения информационных технологий в документационное обеспечение управления началось в 1990-х годах. Этот вопрос традиционно находил отражение на страницах журнала «Делопроизводство»2 и других профессиональных журналов. Рассмотрим основные итоги её формирования и развития.

Уже в Федеральном законе от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» в качестве основных задач государственной политики в сфере информатизации была обозначена необходимость обеспечения условий для создания и развития федеральных и региональных информационных систем и сетей, обеспечения их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве Российской Федерации. А в Федеральном законе от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи» была заявлена равнозначность электронной цифровой подписи на электронном документе собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при соблюдении ряда условий.

Таким образом, было достаточно чётко сформулировано направление государственной политики в сторону применения информационных технологий в документационном обеспечении различных сфер управления обществом. Одновременно в ряде ведомственных нормативных правовых актов была оговорена равнозначность электронного документа документу соответствующего вида на бумажном носителе. Электронные документы начали использоваться при реализации финансово-кредитных отношений, в налоговой сфере, при организации выборов3. В целом, можно утверждать, что совокупность принятых норм в то время уже давала организациям возможность создания электронных документов без предварительного документирования на бумаге.

Тем не менее в первом десятилетии XXI века процесс внедрения информационных технологий в документационное обеспечение управления федеральных органов исполнительной власти продвигался медленно. Мониторинг документооборота федеральных органов исполнительной власти того времени показывает, что документы, которые создавались и передавались только в электронном виде без выхода на бумагу, практически отсутствовали. Информационные системы, обеспечивающие документооборот, применялись не везде, а там, где применялись, использовались не в полной мере ― как правило, для регистрации входящих и исходящих документов, в лучшем случае для обеспечения процедур внутреннего согласования документов. Изменения, происходившие в то время в структуре и объёмах документопотоков федеральных органов исполнительной власти, определялись, как правило, традиционными причинами (изменением структуры и функций и детализацией некоторых процессов прохождения документов)4. В немалой степени это объяснялось и отсутствием нормативных правовых актов по конкретным вопросам организации электронного документооборота, новый импульс развитию которого был придан началом в 2006 году второго этапа развития административной реформы, реализацией проекта по развитию «электронного правительства» и формированием информационного общества в Российской Федерации.

С этого периода наступило последовательное развитие процесса внедрения информационных технологий в документационное обеспечение федеральных органов исполнительной власти. Это было в немалой степени обусловлено активным нормотворчеством органов государственной власти в указанной сфере, связанным, в свою очередь, с необходимостью более чётко установить как основные параметры внедряемого электронного документооборота, так и порядок осуществления практических действий по его реализации.

В 2009 г. были приняты Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, отменившие Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти5. В них впервые был выделен раздел, содержащий особенности работы с электронными документами6. С этого момента и до настоящего времени Правила делопроизводства являются основным нормативным правовым актом, регламентирующим документирование и документооборот в федеральных органах исполнительной власти, в том числе в части, касающейся электронных документов. В 2009 году эта регламентация носила самый общий характер. Была установлена возможность создавать электронные документы, в том числе и с использованием электронной цифровой подписи, а также закреплено единство требований к работе с бумажными и электронными документами.

В том же году было утверждено Положение о системе межведомственного электронного документооборота (МЭДО)7, послужившее активизации внедрения информационных технологий в документационное обеспечение управления. На этот раз правительство не ограничилось, так сказать, декларацией о намерениях. Был издан ряд нормативных правовых актов, обеспечивающих практические и организационные вопросы внедрения МЭДО8. В условиях отсутствия федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере делопроизводства, на Минкомсвязи России были возложены функции регулятора в сфере организации межведомственного электронного документооборота.

Кроме того, условия для развития электронного документооборота были созданы с принятием Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»9, установившим виды электронных подписей и основные принципы их использования. Информация, подписанная квалифицированной электронной подписью, признавалась электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью. Соответствующие изменения были внесены Федеральным законом от 06.04.2011 № 65-ФЗ в статью 11 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации», который установил равнозначность электронного сообщения, подписанного электронной подписью или иным аналогом собственноручной подписи, документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается требование о составлении такого документа на бумажном носителе. Ещё раньше, в 2010 году, в закон было включено определение электронного документа ― документированной информации, представленной в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Данное определение хотя и не может быть в полной мере использовано в сфере делопроизводства, но на сегодняшний день является единственным нормативно закреплённым определением для всех отраслей деятельности, связанных с информацией.

В целом, Федеральный закон «Об электронной подписи» более детально, по сравнению с Федеральным законом «Об электронной цифровой подписи», и более чётко определил правовые основы создания электронной подписи и её функционирования. Это дало возможность конкретизировать и развить некоторые положения по её применению, что и было сделано Правительством Российской Федерации, издавшим ряд постановлений10.

В развитие Федерального закона этими документами были определены:

― условия признания подлинности усиленной квалифицированной электронной подписи поступившего документа;

― процедура проверки подлинности усиленной квалифицированной электронной подписи;

― порядок действий в случае признания электронной подписи недействительной.

С этого времени и по настоящий момент процесс внедрения электронных документов в документационное обеспечение управления осуществляется с нарастающей интенсивностью. В целях внедрения электронных документов в практику работы федеральных органов исполнительной власти и развитие системы межведомственного электронного документооборота Правительство Российской Федерации утвердило план мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности11. Несмотря на то, что данный нормативный документ определял конкретные мероприятия на 2011-2012 годы, он во многом определил тенденции по развитию электронного документооборота и на последующий период. В соответствии с планом были внесены изменения в Правила делопроизводства в части, касающейся работы с электронными документами, в которых было чётко определено, что в рамках электронного документооборота функционируют не только собственно электронные документы, но и копии бумажных документов, которые в тот период обозначались как «электронные образы».

Во исполнение данного распоряжения в 2011 году Минкомсвязь издаёт приказ, утверждающий Требования к СЭД федеральных органов исполнительной власти, включающий, в том числе, положения об их способности осуществлять процедуры документационного обеспечения управления: регистрации, подписания, отправки и т. д. Данный приказ носит достаточно декларативный характер, и возможности его практического применения ставятся под сомнение, поскольку, с одной стороны, он не содержит конкретных технологических решений, с другой ― повторяет положения Правил делопроизводства, иногда не в лучшей их редакции.

Росархив в этом же году утверждает Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых в федеральных органах исполнительной власти должно осуществляться в форме электронных документов. В свою очередь на основе этих рекомендаций ФОИВ должны были разработать и утвердить соответствующие перечни на своём уровне.

Выполнение решений данного распоряжения правительства позволили создать реальные инструменты, которые способствовали внедрению электронного документооборота и мониторингу его развития в ФОИВ в последующие годы.

Внедрения информационных технологий особенно требовала сфера оказания услуг населению ― часть деятельности федеральных органов исполнительной власти, порождающая массовую переписку, сопровождающуюся особенно большим числом документов. В целях упорядочения этого процесса было принято Постановление Правительства Российской Федерации «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия»12, которым было введено Положение о единой системе межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), установившее в качестве основной цели создания СМЭВ технологическое обеспечение информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций в электронной форме. Для выполнения этой задачи федеральным органам исполнительной власти необходимо было обеспечить разработку и поддержку работоспособности информационных систем (электронных сервисов), используемых при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций, а также подключение этих информационных систем к единой системе межведомственного электронного взаимодействия.

Однако очень скоро стало понятно, что реализовать проект по созданию СМЭВ без предварительного создания необходимой инфраструктуры, обеспечивающий единое информационное пространство, а не просто объединение локальных информационных систем, невозможно.

Основой построения инфраструктуры взаимодействия стали следующие информационные системы:

― федеральная государственная информационная система «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»;

― федеральная государственная информационная система «Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)»;

― информационная система головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет Минкомсвязь России;

― федеральная государственная информационная система «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме»;

― единая система межведомственного электронного взаимодействия13.

Позже к ним были добавлены федеральная государственная информационная система «Единая система нормативной справочной информации» и федеральная государственная информационная система, обеспечивающая процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершённых при предоставлении государственных и муниципальных услуг.

Дальнейшее развитие СМЭВ осуществляется в рамках совершенствования технологических решений по повышению эффективности взаимодействия информационных систем федеральных органов исполнительной власти14.

Общая тенденция реализации государственных услуг с использованием электронных документов нашла отражение и в новой редакции Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»15, установившем право граждан обращаться в федеральные органы исполнительной власти в электронном виде. В результате этот документопоток увеличился. Росту числа обращений способствовал и Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»16, в соответствии с которым заявители получали право направлять запрос в федеральный орган исполнительной власти через интернет-сайт, Единый портал государственных и муниципальных услуг и получать ответ в форме электронного документа.

Большое значение для практической реализации межведомственного электронного документооборота имеют Правила обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия17, определившие:

― создание специализированной защищённой совокупности взаимосвязанных сегментов информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, удовлетворяющих требованиям в области информационной безопасности для обмена электронными документами (транспортная шина);

― состав единицы передачи информации (транспортного контейнера);

― принципы электронного обмена документами;

― порядок проверки подписи входящего электронного документа и действий при отказе в его регистрации18.

В развитие этих Правил распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.04.2015 № 583-р был утверждён Перечень видов документов, предусмотренных Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия, ценный не только указанием видов документов, но и вопросов или участков деятельности, по которым можно переписываться в электронном виде.

Наконец совместным приказом Минкомсвязи и ФСО России19 были утверждены вполне конкретные требования к организации взаимодействия государственных органов и государственных организаций посредством обмена электронными документами, а именно:

― общие требования к организации информационного взаимодействия;

― требования к процедурам делопроизводства и организации документооборота при информационном взаимодействии;

― требования к формату файла документа в электронном виде;

― требования к формату электронной подписи;

― требования к транспортному контейнеру;

― правила визуального отображения документов в электронном виде, подписанных ЭП.

В целом, нужно отметить, что после 2011 года начинается активное включение в документационное обеспечение управления электронных документов. Повышается статус электронной подписи. Это позволяет повысить доверие к электронному документу, соответственно, существенно увеличивается объём документооборота электронных документов, что подтверждается данными мониторинга документооборота, проводимого ВНИИДАД по заданию Росархива. В 11 федеральных органах исполнительной власти, регулярно предоставлявших данные о количестве электронных документов за период с 2009 по 2015 годы, доля электронных документов, подписанных электронной подписью, выросла с 3 до 31 % в общем объёме документооборота. Количество внутренних электронных документов, составлявших в 2009 году 0, в 2015 году было равно 65 095 документов20.

Своеобразным итогом нормативного регулирования внедрения электронных документов в практику деятельности федеральных органов исполнительной власти стало принятие в 2016 г. изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти21. Этот документ определил следующие общие позиции в отношении создания федеральными органами исполнительной власти электронных документов и работы с ними:

― право федеральных органов исполнительной власти создавать электронные документы без предварительного документирования на бумаге;

― право федеральных органов исполнительной власти использовать усиленную квалифицированную электронную подпись, а также, при необходимости, другие виды электронных подписей.

― соответствие оформления электронного документа общим правилам делопроизводства и наличие на нём реквизитов, установленных для аналогичного документа на бумажном носителе, за исключением реквизита «Государственный герб Российской Федерации»;

― разработка федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых осуществляются исключительно в форме электронных документов при организации внутренней деятельности федерального органа исполнительной власти;

― осуществление всех процессов по работе с документами, как электронными, так и на бумажном носителе, в системе электронного документооборота.

Реализация этих положений должна найти отражение в инструкциях по делопроизводству конкретных федеральных органов исполнительной власти. В 2017 году ВНИИДАД были подготовлены изменения в Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, действующие с 2009 года. Необходимость изменений была вызвана новой редакцией Правил делопроизводства и принятием ГОСТ Р 7.0.97-2016 «СИБИД. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов».

Новая редакция методических рекомендаций разработана с учётом основной цели государственной политики в области документационного обеспечения управления, заключающейся в повсеместном внедрении электронного документооборота. В связи с этим положения, касающиеся работы с электронными документами, не рассматриваются как нечто особенное в разделе «Особенности работы с электронными документами», а конкретизированы и «встроены» в основные процессы работы с документами с применением СЭД.

Таким образом, развитие нормативной правовой базы в сфере электронного документооборота самым непосредственным образом повлияло на реализацию этого процесса на практике, и сегодня электронный документ стал реальностью в документообороте федеральных органов исполнительной власти не только де-юре, но и де-факто.

При этом нельзя обойти вниманием серьёзный сдерживающий фактор, ограничивающий проникновение электронных документов в документационное обеспечение управления федеральных органов исполнительной власти ― проблему дальнейшего бытования электронных документов постоянного хранения в государственных архивах. Известно, что опыта длительного хранения электронных документов на данный момент не существует. Это приводит к закономерным опасениям и нежеланию государственных архивов принимать электронные документы, что, в свою очередь, тормозит разработку методического обеспечения ряда процессов, обеспечивающих переход от оперативного хранения электронных документов к архивному: разработку методики экспертизы ценности электронных документов, их передачи на хранение и т. д.

Задача установления преемственности процессов оперативного и архивного хранения электронных документов приобретает особое значение в условиях недостаточной разработанности технологических основ процесса и общего понимания связанных с этим трудностей, с одной стороны, и наличия электронных документов постоянного хранения (реестров, кадастров), хранить которые на бумаге практически невозможно, ― с другой. При этом в современных условиях возникает уникальная возможность регулирования делопроизводства и архивного дела на единой технологической и методологической основе. Примером служит разработка специалистами ВНИИ документоведения и архивного дела проекта Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов. Результаты этой научно-исследовательской работы предназначены для создания условий для обеспечения долговременного хранения электронных документов и координации деятельности служб делопроизводства, архивов государственных органов по обеспечению сохранности электронных документов в делопроизводстве и архиве22.

Главная цель разработки требований заключается в том, чтобы обеспечить информационную и функциональную совместимость систем электронного документооборота и систем хранения электронных документов в архивах государственных органов, возможность передачи на хранение электронных документов и/или электронных дел в условиях поддержания непрерывности жизненного цикла электронных документов. Для достижения этой цели передачи электронных документов из одной информационной системы в другую необходимо решить задачи по обеспечению преемственности метаданных в этих двух системах.

В целом, следует сделать вывод, о том, что дальнейшее развитие нормативно-правового регулирования23, обеспечивающее практику использования электронных документов в деятельности органов государственной власти, граждан и организаций, связано с формированием правовых условий для обеспечения архивного хранения электронных документов.