Кузьмина В. А., Кукарина Ю. М. зав. кафедрой, РГГУ

• федеральные законы США, регулирующие вопросы управления документацией

• нормативные правовые акты США, регулирующие вопросы управления документацией

В статье рассматриваются федеральные законы США и иные нормативные правовые акты США, регламентирующие сферу управления документацией, которые, с одной стороны, довольно многочисленны, а с другой стороны, многие из них изначально направлены на смежную или иную отрасль законодательства, однако содержат отдельные положения об управлении документами.

Централизованная система управления документацией начала формироваться в США с 1934 года, когда был принят Закон «О Национальном архиве», полномочиями которого стали прием и хранение документов от государственных учреждений.

В последующие годы архивное законодательство изменялось, также изменялся статус и организационная структура архивной службы. Окончательно структура и статус Национального архива и управления документацией США сформировались к 1984 году, когда был принят закон «Об Администрации Национальных архивов и управлении документацией»1.

В соответствии с данным законом изменилось название архивной службы, которое сохраняется и на сегодняшний день ― Национальный архив и управление документацией (National Archives and Records Administration). Но самое главное изменение заключалось в том, что Национальный архив США получил статус независимого федерального исполнительного органа, во главе которого стоит Архивист США. Этот федеральный исполнительный орган непосредственно подчинен Президенту и Конгрессу США. В соответствии с данным законом Национальный архив и управление документацией отвечает за надлежащее документирование деятельности федеральных органов и передачу их документов на хранение или уничтожение.

Основные нормы, которые регулируют порядок работы с документами, содержатся в Своде законов США (UnitedStatesCode, U.S.C.) и в Своде федеральных нормативных актов США (CodeofFederalRegulations).

Основные положения, регулирующие управление федеральными документами в США, установлены в Законе «О федеральных документах» от 5 сентября 1950 года (FederalRecordsActof 1950), который обеспечивает правовую основу для управления федеральными документами, включая их создание, хранение и уничтожение2.

Закон 1950 года кодифицирован в 44-й части Свода законов США под названием «Публичные издания и документы» (разделы 21, 29, 31 и 33), в которых раскрываются следующие вопросы:

• Национальный архив и управление документацией (National Archives and Records Administration);

• управление документацией Архивистом США и Администрацией общих служб (Records Management by the Archivist of the United States and by Administrator of General Services);

• управление документацией в федеральных агентствах (Records Management by Federal Agencies);

• уничтожение документов (Disposal of records).

Важно отметить, что в США под термином «управление документацией» (records management) понимается «планирование, контроль, руководство, организация, обучение, продвижение и другие управленческие действия, осуществляемые по отношению к созданию, хранению и использованию документов, передаче документов на хранение или уничтожение, и имеющие целью правильное, соответствующее требованиям документирование деятельности федеральных органов власти, а также эффективное и экономичное управление деятельностью федеральных учреждений».

Под документом в США понимается «документированная информация вне зависимости от способа записи и ее характеристик, созданная или полученная организацией в качестве подтверждения ее деятельности и имеющая ценность, которая требует сохранения этой информации в течение определенного времени». В указанном выше федеральном законе отдельно отмечено, что в данное понятие не включены библиотечные и музейные материалы, которые созданы, получены и хранятся для выставочных и справочных целей, а также дополнительные копии документов, которые созданы для информационно-справочной работы.

2.Под документированной информацией в законе понимаются «все традиционные формы документов, независимо от их физической формы или характеристик, включая информацию, созданную, обрабатываемую, переданную или хранящуюся в цифровой или электронной форме»3.

В Законе 1950 года установлены основные цели управления документацией», к которым относится в первую очередь установление определенных процедур и стандартов для обеспечения эффективного управления документами. Такие стандарты и процедуры должны быть направлены на достижение следующих задач:

• точное и полное документирование деятельности федеральных органов исполнительной власти;

• контроль за количеством и качеством документов, создаваемых федеральными органами исполнительной власти;

• сокращение избыточного документооборота в органах государственной власти и обеспечение эффективности и экономичности деятельности федеральных учреждений;

• упрощение систем и процессов создания, хранения и использования документов;

• обеспечение сохранности и своевременная передача документов на хранение или их уничтожение;

• сокращение бумажного документооборота в федеральных учреждениях и увеличение объема передаваемых документов от федеральных органов в Национальный архив в цифровой или электронной форме.

Для решения перечисленных выше задач руководитель каждого федерального органа США должен создать и впоследствии поддерживать систему эффективного и экономичного управления документами учреждения. Такая система должна предусматривать: эффективный контроль за созданием, хранением и использованием документов в текущей деятельности федерального органа; выявление и публикацию в общедоступном электронном формате документов федерального органа, которые представляют интерес для общества; сотрудничество федерального органа с Архивистом США по вопросам применения стандартов, процедур и методов, направленных на совершенствование управления документами, отбор и передачу на хранение документов временного срока характера и т. д.

В полномочия Архивиста США входит получение отчетов от федеральных органов исполнительной власти о том, как осуществляется управление документами с целью осуществления им проверки работы с документами в федеральных органах исполнительной власти на соответствие требованиям законодательства.

При выявлении нарушений законодательства Архивист США должен информировать руководителей федеральных органов исполнительной власти и давать письменные рекомендации по их устранению. Если же в определенные сроки учреждениями не будут приняты соответствующие меры по устранению нарушений, то Архивист имеет право представить письменный отчет по этому вопросу Президенту и Конгрессу4.

Также в обязанности Архивиста США входит распространение стандартов, процедур и руководств, касающихся управления документами и проведения исследований в данной области с целью улучшения практики и программ управления документами; создание межведомственных комитетов и советов, необходимых для обмена информацией в области управления документами между федеральными органами исполнительной власти; проведение обучения в области управления документами и т. д.

Таким образом, закон «О федеральных документах» 1950 года определяет, что входит в понятие «федеральные документы», устанавливает обязанности и права Архивиста США и федеральных органов власти в области управления документами, устанавливает основные принципы эффективного управления документацией в федеральных органах исполнительной власти, устанавливает определенные рамки для программ управления документами в федеральных органах и т. д.

В закон «О федеральных документах» вносились изменения, в числе которых следует назвать поправку от 26 ноября 2014 года, утвержденную Законом «О внесении изменений в Закон о Президентских и Федеральных документах» (Presidential and Federal Records Act Amendments of 2014)5. Новая поправка внесла изменения в понятие «федеральные документы». В него были включены электронные документы, которые так же, как и документы на традиционных носителях, должны передаваться на хранение в Национальный архив США.

Одним из основополагающих актов США, который частично затрагивает работу с документами в органах государственной власти, является Закон «О свободе информации» (Freedom of Information Act)6, принятый 4 июля 1966 года и кодифицированный в 5 части Свода законов США в параграфе § 552. Данный закон охватывает вопросы полного или частичного обнародования информации и документов Правительства США. Закон обязывает каждый федеральный орган публиковать описание организационной структуры своих главных и территориальных органов, стратегию федерального органа, нормативные акты, на основании которых учреждение ведет свою деятельность, правила работы с документами учреждения, административные регламенты и инструкции своих сотрудников и другие документы, которые раскрывают основные направления деятельности данного органа.

Закон также предоставляет гражданам право свободного доступа к документам учреждений. Запрос гражданина не будет удовлетворен, если запрашиваемая информация будет касаться вопросов, которые определены в законодательстве как исключения7 (затрагивают сведения о национальной обороне, правоохранительных органах, финансовые документы и документы по личному составу, содержащие персональные данные, медицинские документы, секретную или коммерческую информацию и т. д.).

В данный закон также вносились поправки и изменения. Одной из последних поправок, стал принятый в 2016 году закон под названием «FOIA Improvement Act of 2016»8, т. е. Закон «Об усовершенствовании Закона о свободе информации». Одним из главных изменений стало то, что теперь от федеральных органов исполнительной власти требуется предоставление документов по своей деятельности и документов для проверки в электронном формате. Также, согласно новой поправке, в настоящее время федеральные органы должны выявлять документы, которые представляют интерес для общественности, и размещать эти документы в общедоступном электронном формате.

Частично затрагивает сферу работы с документами и Закон «О неприкосновенности частной жизни» (Privacy Act of 1974)9, принятый 31 декабря 1974 года и кодифицированный в 5 части Свода законов США в § 552a. Его действие распространяется на вопросы раскрытия частной информации и обработки персональных данных. Данный закон регулирует порядок обращения с документами, содержащими сведения о гражданах США в федеральных органах власти.

На основании положений закона любому физическому лицу предоставляется право на доступ к информации о нем, при этом он вправе ознакомиться с ней и сделать копии, а также требовать внесения изменений в случае, если информация о нем неточная, неактуальная или неправильная.

Закон запрещает раскрывать информацию о гражданине без его письменного согласия, если раскрытие данной информации не является законодательным исключением. Например, одним из таких исключений являются архивные документы, переданные на хранение в Национальный архив США, считаются сохраненными Национальным архивом и на них не распространяются требования данного закона.

Закон «О неприкосновенности частной жизни» 1974 года регулирует основные принципы и правила работы с документами, содержащими персональные данные, которые являются обязательными и распространяются на федеральные органы США.

Отдельно можно отметить Закон «О президентских документах» (Presidential Records Act)10 принятый в 1978 году и кодифицированный в 22 части Свода законов США в §§ 2201-2209. Закон регулирует управление официальными документами президентов и вице-президентов США, которые созданы или получены после 20 января 1981 года. Этот закон изменил право собственности на официальные документы Президента, которые после принятия закона перешли в федеральную собственность США, а право на их хранение и управление автоматически переходит Национальному архиву и Архивисту США в последний день правления Президента. Данный закон разрешает публичный доступ к документам Президента по истечении 5 лет после официального окончания правления его администрации. При этом Президент может контролировать доступ к своим документам в течение 12 лет на основании исключений.

Непосредственно затрагивает сферу работы с документами Закон «О сокращении бумажного документооборота» от 22 мая 1995 года (Paperwork Reduction Act of 1995)11, кодифицированный в 44 части Свода законов США в §§ 3501-3521. Основными целями этого закона стали:

• сокращение объема документов на бумажных носителях в деятельности физических лиц, частных предприятий, государственных органах, органах управления штатов и местных органов власти и иных лиц;

• обеспечение максимальной выгоды для общества и увеличение полезности полученной обществом информации от федерального правительства;

• снижение расходов федерального правительства на создание, сбор, использование, распространение и управление информацией;

• повышение качества федеральных информационных систем, направленное на большую прозрачность деятельности федерального правительства;

• обеспечение использования федеральным правительством информационных технологий для улучшения предоставления услуг, повышения производительности, уменьшения нагрузки и потерь при обработке информации и др.

Закон 1995 года заменил предыдущий Закон «О сокращении бумажного документооборота» (Paperwork Reduction Act of 1980)12, принятый 11 декабря 1980 года, и регламентировал использование новых информационных технологий для сокращения объема документов и для сокращения затрат в управлении информационными ресурсами.

Важную роль в регламентации работы с электронными документами и электронной подписью играет Закон «Об электронных подписях в международных и внутригосударственных торговых отношениях», принятый 30 июня 2000 года («Electronic Signatures in Global and National Commerce Act»)13. Основой для принятия этого закона стали законы разных штатов США, которые определяли правовые нормы использования электронной и цифровой подписей и разрабатывались в период с 1995 по 2000 г.

В законе под электронным документом в сфере деловых отношений понимается «контракт или иной документ, созданный, произведенный, отправленный, переданный, полученный или сохраненный с помощью электронных средств». Электронная подпись же понимается как «электронное обозначение, символ, процесс, которые присоединены или логически связаны с контрактом или другим документом и используются лицом с целью подписания данного документа».

Главной целью закона стало обеспечение правового режима электронной подписи для ведения электронной коммерции, а также регулирование вопросов подписания контрактов в электронной форме. Ст. 101 данного закона устанавливает, что «контракт не может быть признан незаконным или недействительным только на основании того, что составлен в электронной форме или подписан электронной подписью».

Однако существуют и исключения, например, федеральные органы власти могут потребовать предоставить документ в письменной форме в случаях, когда затрагиваются вопросы национальной безопасности. Ст. 103 содержит ряд исключений, на которые не распространяются положения ст. 101. В частности, для определенных категорий документов, таких как: завещания, свидетельства о браке, разводе, усыновлении и другие акты гражданского состояния, документы, содержащие решения суда, медицинские документы и некоторые другие, оригинал создается на бумажном носителе.

Таким образом, данный закон установил, что электронный документ и электронная подпись имеют равную юридическую силу с бумажными документами и собственноручной подписью. Закон является технологически нейтральным и не устанавливает конкретные технологии использования электронных подписей.

В последующие годы в США активно разрабатывалась концепция «электронного правительства», которая в итоге отразилась в законе «Об электронном правительстве» 2002 года (E-Government Act of 2002)14. Данный законодательный акт является основополагающим документом в области построения «электронного правительства» в США и детально регламентирует его основные принципы.

В данном законе под «электронным правительством» понимается «использование государственными органами Интернет-приложений и других информационных технологий вместе с процессами, которые обеспечивают внедрение этих технологий для достижения следующих целей:

• расширение доступа к информации государственных органов и возможности передачи информации гражданам, федеральным органам исполнительной власти и иным государственным органам;

• повышение эффективности и результативности работы государственных органов, повышение качества оказания государственных услуг, а также их трансформацию в электронный формат»15.

Таким образом, Закон «Об электронном правительстве» стал основой для построения новой системы взаимодействия между государством и гражданами США при помощи сети Интернет, поспособствовал переходу большого количества документов и оказываемых услуг правительства в электронный формат.

По мере перехода федеральных органов к электронному правительству они должны фиксировать и защищать все формы документации в соответствии с федеральными законами и правилами, касающимися управления документами.

Правовая база США в области управления документацией не ограничивается только законодательным актами на федеральном уровне. Большое количество норм в сфере работы с документами, помимо Свода законов США, содержится в Своде федеральных нормативных актов.

Свод федеральных нормативных актов(Code of Federal Regulations) — это сборник основных актов, постановлений и приказов федеральных органов исполнительной власти США, опубликованных в Федеральном Регистре США16. В Своде федеральных нормативных актов содержатся акты, регулирующие вопросы работы с документами, которые изданы непосредственно Национальным архивом и управлением документацией США.

Национальный архив и управление документацией разработал ряд правил для федеральных агентств, которые направлены на создание эффективной системы управления документами в федеральных органах исполнительной власти. Данные правила расположены в 36-м разделе Свода федеральных нормативных актов в 12 главе подпункте B — «Управление документами» (Records management)17. В правилах раскрываются основные положения для программ по управлению документами в федеральных органах исполнительной власти, касающиеся надлежащего создания и использования документов, самого процесса документирования и передачи документов на хранение или уничтожение. Последняя редакция данного раздела вступила в силу 2 ноября 2009 года.

Непосредственно управлению документами посвящены следующие части:

• часть 1220 «Федеральные документы. Общие положения»;

• часть 1222 «Создание и использование федеральных документов»;

• часть 1223 «Управление жизненно важными документами»;

• часть 1235 «Передача федеральных документов на хранение»;

• часть 1237 «Управление аудиовизуальными и картографическими документами»;

• часть 1238 «Управление микрофильмированными документами»;

• часть 1236 «Управление электронными документами»;

• часть 1239 «Программы помощи и контроль».

Можно выделить положения части 1220. Так в параграфе § 1220.34 установлены направления деятельности федеральных органов исполнительной власти для надлежащего выполнения своих обязанностей по управлению документами. Для этого в каждом федеральном органе исполнительной власти должны: назначаться лица и создаваться структурные подразделения, ответственные за управление документами, координацию и контроль над реализацией принципов программы управления документацией; разрабатываться директивы, устанавливающие цели программы по управлению документацией, обязанности и полномочия по созданию, использованию и передаче документов государственного органа на хранение; объединяться требования к управлению документами и архивному хранению при проектировании, разработке и внедрении электронных информационных систем; разрабатываться типовые перечни для всех документов, созданных и полученных государственным органом; проводиться обучение для всех сотрудников по вопросам управления документами в пределах их обязанностей и др.18

Таким образом, каждый федеральный орган исполнительной власти несет ответственность за свою программу управления документацией, которая должна охватывать все этапы «жизненного цикла» документа. В каждом учреждении обязательно должно быть ответственное структурное подразделение, которое будет непосредственно внедрять программу управления документами, а также контролировать ее исполнение.

Правила и нормы работы с документами, регламентированные в данных частях, были разработаны на основе Международного стандарта ISO 15489-1:2001 «Информация и документация — Управление документами — Часть 1: Общие принципы» и в соответствии с Законом «О федеральных документах» 1950 года. Поскольку в 2016 году вышла новая версия данного стандарта, и сами Правила устарели с 2009 года после принятия поправок в основное федеральное законодательство (Закон «О федеральных документах»), то в Национальном архиве и управлении документацией ведется разработка новой редакции данных Правил.

Таким образом, в США уделяют большое внимание законодательному регулированию управления документацией на государственном уровне. Большинство законов США, регулирующие сферу управления документацией, были приняты еще в прошлом веке, но при этом они действуют и в настоящее время, актуализируются и дополняются в связи с развитием современных информационных технологий и иных современных тенденций.

Большую роль в регламентации и осуществлении деятельности по управлению документами в США играет Национальный архив и управление документацией США под руководством Архивиста США, которые занимаются разработкой основных нормативных правовых актов, регламентирующих работу с документами в федеральных органах исполнительной власти США.