Государственное делопроизводство в Российской Федерации: к истории вопроса

Ларин М.В., д.и.н., проф. РГГУ

• Нормативная база советского этапа делопроизводства
• Изменения функций архивных органов в отношении делопроизводства
• Информационные технологии
• Переход Росархива в ведение Президента РФ. Перспективы

История делопроизводства в период новейшей российской государственности исследована фрагментарно. Недостает работ аналитического, системного характера. Для такого рода трудов, по-видимому, еще не пришло время, поэтому в данной ситуации полезно сохранять свидетельства современников — непосредственных участников процессов становления государственного делопроизводства в современной России. Попытаемся обозначить в данной статье основные вехи развития российского государственного делопроизводства последних трех десятилетий, ясно осознавая, что в журнальной публикации всесторонне данный предмет осветить невозможно.

Факт! Практически во всех помещениях архивных органов в качестве напольного покрытия использовался паркет. Это было очень доступный и качественный материал. Со временем паркетная доска теряет свою былую привлекательность и не выглядят больше так респектабельно. На ней появляются царапины, сколы, потертости, тускнеет лаковое покрытие. Чтобы обновить или восстановить паркет прибегают к услугам специализированных компаний узнать цены на циклевку паркета вы можете на сайте организации.

Отметим, что в Советском Союзе к 1991 году уже имелась полноценная нормативно-методическая база, которая могла бы стать неплохим исходным рубежом для развития системы управления документами и делопроизводства в Российской Федерации. Были разработаны Единая государственная система делопроизводства, Единая государственная система документационного обеспечения управления, стандарты, устанавливающие требования к оформлению документов и закрепляющие терминологию делопроизводства и архивного дела. Значительным вкладом в совершенствование документационного обеспечения управления 70–80-х годов следует считать разработку унифицированных систем документации (УСД), а также создание классификаторов технико-экономической и социальной информации. Характерно, что в этот период времени произошел переход делопроизводства к более высокой стадии его развития — документационному обеспечению управления.

На развитие отечественного делопроизводства в 1980-е годы огромное влияние оказала проводимая работа по внедрению автоматизированных систем управления и общая тенденция информатизации страны. Создаваемая в последние годы существования СССР Типовая система документационного обеспечения (ТСДО) отвечала потребностям времени и соответствовала достигнутому уровню научно-технического прогресса. В целом советский этап развития делопроизводства, в особенности на завершающей стадии, надо оценить позитивно. Система делопроизводства соответствовала требованиям времени и успешно была реализована на практике.

Анализируя современную историю государственного делопроизводства, можно выделить три этапа в его развитии. Первый этап охватывает период с 1991 года вплоть до административной реформы 2004 года, а второй начался с момента проведения реформы и продолжался до середины 2016 года. Третий этап начался с момента перехода Федерального архивного агентства в ведение Президента Российской Федерации и продолжается по сей день.

Важно подчеркнуть, что постсоветская Россия не отменила прежние нормативные документы в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества. Однако в полной мере воспользоваться этими преимуществами в первые годы становления российской государственности не удалось. Переформатирование конституционных основ государства, изменение законодательства, полная трансформация системы управления выдвинули на первый план кардинальные вопросы построения нового государственного аппарата, автоматически отодвигая задачи создания системы государственного делопроизводства на задний план.

Как известно, в 1992 году был создан Комитет по делам архивов (Роскомархив) при Правительстве Российской Федерации как правопреемник органов управления архивным делом СССР. Роскомархив был назван федеральным органом государственного управления, осуществляющим государственную политику в области архивного дела. В 1994 г. Роскомархив был преобразован в Государственную архивную службу России (Росархив) как федеральный орган исполнительной власти, находящийся одновременно в ведении Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации4. В тот период главной задачей Росархива являлось обеспечение государственного регулирования развития архивного дела и научно-технического прогресса в этой области, осуществление межотраслевой координации деятельности государственных и ведомственных архивов, контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области архивного дела.

Задачи и функции Росархива в сфере делопроизводства постепенно менялись. Согласно Положению о Федеральной архивной службе России 1998 года, в число ее задач входило развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации архивного дела и делопроизводства, в том числе государственной системы делопроизводства и унифицированных систем документации. Для выполнения поставленных задач архивная служба наделялась функциями организационно-методического руководства и контроля за работой архивных служб и ведомственных архивов, за организацией документов в делопроизводстве федеральных органов государственной власти, участвовала в развитии сети ведомственных архивов и организации их работы; проверке выполнения организациями независимо от их ведомственной подчиненности требований законодательства в области архивного дела и делопроизводства. На Росархив возлагалась организация повышения квалификации работников подчиненных ей организаций, а также работников архивов и делопроизводственных подразделений федеральных органов государственной власти. Чтобы реализовать указанные задачи и функции, Федеральная архивная служба России была наделена соответствующими правами. Однако цельную систему государственного делопроизводства в стране выстроить в полной мере не удалось.

При этом, анализ задач и функций государственной архивной службы обнаруживает устойчивую тенденцию к их изменению и сужению на протяжении последних десятилетий. Особенно ярко это проявляется в сравнении с советским периодом. Так, если в 1980 г. архивные органы наделялись конкретной задачей организационно-методического руководства организацией документов в государственном делопроизводстве, то в положениях 1992 и 1994 гг. эта задача приобретает форму координации, а с 1998 г. превращается в достаточно абстрактную задачу «развития и совершенствования». Положение о ГАУ при Совете министров СССР 1980 г. специально выделяло задачи архивного ведомства, связанные с делопроизводством, а все три положения об архивной службе России 1990-х годов формулируют задачи в сфере делопроизводства «в пакете» с архивным делом. Несмотря на то, что в стране была создана Государственная система документационного обеспечения управления, названные выше нормативные акты оперируют понятием делопроизводство. Было очевидно, что для полномасштабной реализации задач и функций в области делопроизводства архивным органам не хватало системного подхода, соответствующего планирования и финансирования, квалифицированных кадров и компетенции.

Интересно проследить, как развивалось законодательство, регулирующее делопроизводство. Учитывая тот факт, что Росархив все же был уполномочен осуществлять регулирование делопроизводства в стране, архивное законодательство должно было отразить это в принятых в 1993 году Основах законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах6. Удивительно, но этот законодательный акт даже не упоминает термин «делопроизводство». Основы законодательства регулировали лишь архивную стадию жизненного цикла документов и не распространялись на сферу делопроизводства.

Гораздо более значимым для делопроизводства оказался Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»7. Этот закон определил правовой режим документирования информации, разграничил право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах, выделил категории информации по уровню доступа к ней, установил порядок правовой защиты информации. Важно заметить, что в законе были сформулированы меры ответственности органов государственной власти, организаций и должностных лиц за правонарушения при работе с документированной информацией. В законе впервые даны дефиниции ряда терминов и определений, имеющих отношение к документированной информации. При всех терминологических погрешностях их законодательное оформление привело к явному терминологическому единству на поле информации и документации. Фактически данный законодательный акт заложил основы для дальнейшего более детального нормативного регулирования делопроизводства.

К сожалению, дальнейших шагов в направлении законодательного решения вопросов государственного делопроизводства на федеральном уровне в полном объеме так и не последовало, хотя попытки этого все-таки предпринимались. Например, распоряжением Президента Российской Федерации № 85-рп от 5 марта 1993 г. Росархиву совместно с Госстандартом России поручалось в I квартале 1993 г. внести в Администрацию Президента Российской Федерации предложения о разработке и внедрении единой системы документационного обеспечения центральных органов федеральной исполнительной власти. Однако в установленный срок эта задача не была решена. Лишь два года спустя ВНИИДАД осуществил НИР «Разработка современной системы документационного обеспечения управления (СДОУ) федерального уровня», в которой впервые была предпринята попытка анализа теоретико-методических основ создания такой системы. К сожалению, практического воплощения эта разработка без должной поддержки со стороны вышестоящих органов так и не получила.

Одновременно институт участвовал в подготовке Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента РФ и выполнении ряда других НИР, направленных на совершенствование работы с документами в новой управленческой структуре президентской власти8. В частности, были разработаны: типовые инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации 1992 и 2001 гг., ГОСТы Р 51141-98. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения и Р 6.30-97. УСД. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов.

Фактически первой серьезной работой этого периода, наметившей цели дальнейших исследований в области документационного обеспечения управления, стала Концепция развития ДОУ9. Концепция была разработана с учетом положений, сформулированных известным документоведом А.Н. Соковой10 и определивших дальнейшие направления и условия проведения исследования в области документоведения в будущем. По ее мнению, развивать исследования в области документоведения было бы целесообразно с учетом следующих положений:

— в условиях перехода к информационному обществу документоведение призвано стать интегрированной научной дисциплиной, обеспечивающей методическое и теоретическое обоснование прикладных решений в области документационного обеспечения управления;

— требования к документам и правила работы с ними должны развиваться на основе демократизации и перехода от создания жестких обязательных делопроизводственных форм и элементов к унификации элементов данных и установлению обязательных реквизитов документа;

— построение рациональных систем документационного обеспечения, выработка прогнозных и концептуальных предложений невозможны без глубокого проникновения в историю письменного документа как объекта, положившего начало цивилизации и сопровождающего общество на всех этапах его развития11. В основе Концепции 1993 г. были предложения по комплексу первоочередных мер, требуемых для реформы документационного обеспечения управления в России, на базе применения информационных технологий в процессах управления документами. Была также сформулирована тематика необходимых научно-исследовательских работ12. Предполагалось, что в ходе реформирования документационного обеспечения управления должна быть создана единая система документационного обеспечения, основанная на использовании современных информационных технологий и направленная на преодоление разрыва между процессами внедрения программно-технических средств, системами документации, делопроизводством и архивом.

Концепция предусматривала разработку единых правил работы с документами и массивами документов. Эти правила должны включать требования к составлению и оформлению документов, регистрации, поиску документов, доступу к ним, организации хранения, включая обеспечение сохранности документов и их использования, отбор документов для уничтожения и передачи в архив, как традиционными способами, так и с использованием программно-технических средств. ВНИИДАД на концептуальном уровне пытался сформулировать организационные основы работы с электронными («машиночитаемыми», по терминологии того времени) документами в целях объединения делопроизводственной документации, архивов, технических средств и технологий в единую информационную инфраструктуру.

Надо отметить, что научная работа в рассматриваемый период времени распадается на два этапа. Примерно до середины девяностых годов наблюдается сокращение количества исследований, что отражается в числе публикаций; происходит отток научных кадров из ВНИИДАД, минимизируется число диссертаций по вопросам документоведения. Однако затем интерес ученых и специалистов к проблемам документоведения и делопроизводства вновь постепенно возрастает. Это находит отражение в росте числа участников ежегодной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе», организуемой ВНИИДАД совместно с РГГУ и другими организациями, в появлении секции документоведения и делопроизводства Российского общества историков-архивистов, в расширении круга журналов, освещающих рассматриваемые проблемы, и выходе новых журналов «Делопроизводство» и «Секретарское дело». Глубже интегрируются междисциплинарные интересы представителей различных научных дисциплин, концентрирующих свое внимание на проблемах документа и его роли в современном управлении.

* * *

Одним из наиболее значимых теоретических исследований начала 1990-х годов стало изучение эволюционных связей системы государственного управления России и ее документационного обеспечения13. Последовательное рассмотрение истории развития делопроизводства в России с момента складывания централизованного государства и до конца XX века показало, что все время неизменно приоритетным направлением было государственное регулирование процессов документообразования и делопроизводства. Обращение к этой теме было особенно актуально в условиях отсутствия в постсоветский период единых требований к документам и процессам управления документами, отсутствия единой государственной политики в данной сфере деятельности, что в значительной мере было обусловлено отсутствием федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере делопроизводства. Данная работа имела большое значение для обоснования целесообразности формирования единых подходов к организации работы с документами на государственном уровне, необходимости соответствующего государственного регулирования и закрепления основных требований к документационному обеспечению управления на законодательном уровне. Такой подход создавал основу для проведения целого спектра прикладных исследований, направленных на разработку:

— государственной системы документационного обеспечения управления;

— типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти;

— типового перечня документов с указанием сроков хранения;

— государственных стандартов на документы и процессы управления документами.

Использование в делопроизводстве новых технических средств и развитие информационных технологий в управлении документами требовали поиска новых методологических подходов к совершенствованию организации работы с документами, направленных, прежде всего, на «отход от традиционного делопроизводства, которое не в состоянии в принципе организовать весь документальный массив и сделать его доступным для использования»14. В этих условиях решением задачи оптимизации форм, методов и средств работы с документацией в организации был признан информационный менеджмент, который должен был обеспечить эволюционное преобразование традиционной технологии работы с документами в систему, ориентированную на современные информационные технологии.

На базе проведенных научных исследований и прикладных разработок ВНИИДАД15 были разработаны Методические рекомендации по применению основ информационного менеджмента в современных управленческих структурах16. Основу предлагаемой методологии составил подход к информации (и документации) как к важнейшему ресурсу, обеспечивающему принятие управленческих решений. С позиций этого подхода, документами, как любым другим ресурсом, необходимо управлять, применяя весь комплекс методов управления (планирование, организация, регулирование, контроль). Данная методология направлена на преодоление сформировавшейся в предшествующий период функциональной разобщенности в управлении документальным фондом организации, и, главное, — на преодоление разрыва между «общей» организационно-распорядительной документацией, с которой традиционно была связана делопроизводственная деятельность, и «специальными» системами документации, обеспечивающими основную деятельность организации. В рамках информационного менеджмента открывалась возможность управления документальным фондом организации и другими информационными ресурсами как единым целым и на основе единых принципов и подходов.

С обоснованием новых подходов к управлению документами было связано и переосмысление понятия «делопроизводство». Различное толкование этого понятия в разные исторические периоды свидетельствовало о существовании разных моделей организации работы с документами. С момента своего возникновения делопроизводство вплоть до 1917 г. было ориентировано на работу со всем комплексом документов, формировавшихся в деятельности организации17. И лишь в советский период происходит сужение делопроизводственной деятельности до организации работы с организационно-распорядительной документацией. Сложившаяся ситуация, по мнению исследователей18, была оправдана в условиях административно-командной системы управления. Но в условиях децентрализации управления, развития негосударственных форм собственности, широкого использования информационно-коммуникационных технологий в работе с документами возникли возможности в рамках информационного менеджмента формулировать и применять новые подходы к управлению документами. Изучение эволюции термина «делопроизводство», функций службы делопроизводства способствовало актуализации вопроса о содержании понятий «документационное обеспечение управления» и «управление документами» и их соотношении. Еще в 1990-е годы сформировалось четкое понимание того, что эти термины («делопроизводство», «документационное обеспечение управления» и «управление документами») не являются синонимами, каждому из них соответствует вполне конкретный состав функций и задач, которые могут быть решены в рамках каждого из этих видов деятельности. При изучении управления документацией в организациях нами было произведено разделение понятий на основе их значения в процессах управления. В соответствии с этим подходом, делопроизводство связано с реализацией технических функций управления; документационное обеспечение управления связано с обеспечением процесса управления (принятия решений) документированной информацией. А управление документами рассматривается как полноценная управленческая функция организации, реализация которой распространяется на все стадии жизненного цикла документов, все виды документов и системы документации организации19.

Накопление опыта работы в условиях новой государственности и постепенное наращивание научного потенциала позволили ученым и специалистам на рубеже веков приступить к решению кардинальных вопросов организации государственного делопроизводства. Прежде всего, на повестку дня вышла проблема электронного документа, которая потребовала концентрации усилий специалистов разных отраслей знания, открытия нового направления научных исследований, разработки концептуальных и программных документов. В конце 1990-х — начале 2000-х годов коллективом ученых и специалистов ВНИИДАД был выполнен ряд работ, направленных на решение основных теоретических и прикладных проблем применения электронных документов в делопроизводстве. Некоторые исследования этого периода выполнялись впервые в российской практике и носили ярко выраженный инновационный характер. К наиболее значимым из них относятся: Аналитический обзор «Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов» и Программа научных исследований электронных документов на 2001-2010 гг20.

Так, в аналитическом обзоре впервые была предпринята попытка выявить специфику электронного документа и сформулировать проблемы, которые необходимо будет решить для последующего применения электронных документов в делопроизводстве и архивном деле. Обзор показал, что степень изученности вопросов применения электронных документов не одинакова и что решение целого ряда проблем может потребовать серьезных усилий всего научного сообщества. Одной из целей проведения данной научной работы было формирование программы приоритетных научных исследований для решения практических задач организации работы с электронными документами в делопроизводстве и архиве21.

Так называемые нулевые годы ознаменовались дальнейшим расширением интереса к электронному документу. В целях изучения и обобщения опыта организации работы с электронными документами, в 2003 г. ВНИИДАД подготовил аналитический обзор «Исследование практики работы с электронными документами в делопроизводстве федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»22. Это было комплексное исследование, в котором обобщалась практика работы с электронными документами, содержался анализ проблем, возникающих при работе с электронными документами в федеральных органах исполнительной власти. В ходе выполнения данной НИР был проведен анализ нормативного, организационно-методического и организационно-технического обеспечения работы с электронными документами, изучен опыт создания, обработки, исполнения, использования и хранения электронных документов в федеральных органах исполнительной власти. Выводы, сформулированные в исследовании, носили прогностический характер, что было подтверждено последующим развитием сферы применения электронных документов в делопроизводстве и архивах.

* * *

В 2002 г. постановлением Правительства Российской Федерации была принята федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002  2010 годы)23, а в 2004 г. — Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.24. Результатом реализации этих документов должно было стать создание электронного правительства с мощной информационно-коммуникационной инфраструктурой, способной осуществлять межведомственное электронное взаимодействие. Поставленные задачи открывали новый этап использования информационных технологий, нацеленный на интеграцию информационных систем и создание общего информационного пространства, реализацию межведомственного электронного документооборота. Однако их решение на практике наталкивалось на барьеры, обусловленные слабым развитием законодательства в этой сфере.

Еще в 1992 г. специалистами ВНИИДАД была дана оценка состояния документационного обеспечения управления в Российской Федерации и сформулированы предложения относительно первоочередных мер, которые необходимо было принять для проведения реформы документационного обеспечения управления25. Прежде всего нами была обоснована необходимость разработки и принятия закона о документации и определены направления развития нормативной правовой базы документационного обеспечения управления. Но только в конце 1990-х годов ВНИИДАД совместно с сектором информационного права Института государства и права РАН, при активном участии руководителя сектора И.Л. Бачило, подготовил проект федерального закона «О документационном обеспечении управления». Этот закон должен был заложить основы государственной политики в сфере управления документацией, установить единые правовые основы документирования, организации работы с документами и их хранения с использованием новых информационных технологий26.

В проекте закона были сформулированы основные задачи и функции, полномочия федерального органа исполнительной власти в области архивного дела, который согласно проекту наделялся функциями координации и контроля документационного обеспечения управления в Российской Федерации. Однако данная законодательная инициатива не получила поддержки со стороны органов законодательной власти. Принятие закона о документационном обеспечении управления было признано нецелесообразным.

В связи с этим, важнейшим нормативным правовым актом того периода стала Типовая инструкция по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации27. Типовая инструкция устанавливала общие требования к документированию управленческой деятельности и организации работы с документами в министерствах и ведомствах Российской Федерации, их территориальных органах в субъектах Российской Федерации и подведомственных организациях. Это был первый нормативный правовой акт в сфере российского делопроизводства. В 2000 г. была утверждена новая редакция этого документа под названием Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти28. Ее положения охватывали все этапы жизненного цикла документа. Инструкция способствовала установлению общих требований к функционированию служб документационного обеспечения управления, унификации форм и методов работы с документами.

Разумеется, потребовалось привести к единому знаменателю и терминологию в области делопроизводства. Эта работа была проведена в 1996–98 годах во время разработки нового стандарта на терминологию (взамен ГОСТ 16487-83). Она завершилась утверждением в 1998 г. нового стандарта — ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения». Он включал в себя 76 терминов (разделы «Общие понятия» и «Делопроизводство») взамен 44 в ранее действовавшем стандарте. Разработка нового терминологического стандарта стала существенным вкладом отечественных документоведов в развитие терминологии документоведения и архивоведения, особенно заметным на фоне тех изменений, которые происходили в нормативной базе и практике делопроизводства. Разработчикам государственного стандарта на терминологию удалось решить целый ряд задач29:

— систематизировать и стандартизировать терминологию, сформировав тем самым стабильный понятийный аппарат, необходимый для дальнейшего развития и совершенствования делопроизводства и архивного дела;

— ввести в оборот новые термины, закрепив их определения;

— очистить терминосистему от устаревших, вышедших из употребления терминов.

В целом, ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» явился первым с начала 1990-х годов документом, имевшим задачей систематизацию терминологии указанных предметных областей. Безусловно, стандарт не решил всех сложных теоретических вопросов, накопившихся в документоведении и архивоведении, однако он закрепил достигнутый к тому времени уровень научного знания в этой сфере.

Таким образом, на первом этапе развития государственного делопроизводства наблюдались попытки возрождения форм и методов организации делопроизводства, присущих советскому периоду истории, направленные на воссоздание единой государственной системы документационного обеспечения управления. Однако при этом четко была осознана необходимость ее построения на основе современных информационно-коммуникационных технологий и с учетом особенностей российской государственности. В результате к моменту проведения административной реформы 2004 года в стране была внедрена система государственного делопроизводства, в определенной степени регулируемая нормами законодательства, а также требованиями нормативных актов по делопроизводству, в основном использующих типовой принцип действия.

* * *

Второй этап развития государственного делопроизводства в Российской Федерации начался в 2004 году. В результате административной реформы Росархив был преобразован в Федеральное архивное агентство и, потеряв статус самостоятельного органа исполнительной власти, перешел в ведение Министерства культуры РФ30. Безусловно, этот переход негативно сказался и на состоянии государственного делопроизводства, которое фактически оказалось без регулирования на федеральном уровне. В соответствии с новым статусом объем задач и функций Росархива значительно сократился. Федеральное архивное агентство стало федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению федеральным имуществом в сфере архивного дела.

Из нового положения о Росархиве, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 290 г., были исключены даже остатки полномочий, традиционно включавшиеся в предыдущие положения31. В сфере делопроизводства за агентством сохранилась лишь функция согласования перечней документов, образующихся в процессе деятельности федеральных органов государственной власти и подведомственных им организаций, с указанием сроков их хранения, а также примерных номенклатур дел, инструкций по делопроизводству федеральных органов государственной власти. Для налаживания эффективного управления документами в стране этого было явно недостаточно. При этом следует заметить, что ни один федеральный орган исполнительной власти не был наделен функциями регулятора государственного делопроизводства.

Сложилась уникальная ситуация, когда объективные потребности государственного управления требовали упорядочения документационного обеспечения, внедрения электронного документооборота, электронных документов, а отвечать за реализацию этих задач в стране было некому. В этих условиях, не имея должных полномочий, Росархив был вынужден де-факто выполнять больший объем полномочий в сфере государственного делопроизводства, чем это было зафиксировано в положении о Федеральном архивном агентстве.

В этих условиях значительно усилилась роль ВНИИДАД, на который фактически была возложена миссия научно-методической поддержки всех мероприятий по организации единой системы государственного делопроизводства в стране. Причем в начале периода следует отметить ухудшение правовых условий, в которых приходилось реализовывать упомянутые мероприятия. Для упорядочения взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти, как по вертикали, так и по горизонтали (внутри управленческих блоков) Правительством Российской Федерации в 2004–2005 годах были утверждены типовые регламенты, в которых помимо порядка взаимодействия и организации деятельности федеральных органов закреплялись и принципы организации делопроизводства32.

В результате произошедших изменений возникла необходимость актуализировать действующую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти33. Поэтому была разработана новая Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, которая была утверждена приказом Минкультуры России34. Из новой инструкции были исключены положения и нормы, установленные типовыми регламентами, и учтены положения актуального на тот момент времени ГОСТа 6.30-200335, устанавливающего требования к оформлению документов.

Большие надежды ученых и специалистов на улучшение постановки делопроизводства связывались с принятием нового Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» в 2004 г. Однако, как и в предыдущем законодательном акте, в тексте нового закона не нашлось места вопросам делопроизводства. Также в нем не были отражены актуальные вопросы электронных документов, которые в результате реализации федеральной целевой программы «Электронная Россия»36 все активнее вторгались в делопроизводство и архивное дело. С учетом работы по созданию электронного правительства электронный документ должен был стать реальностью современного государственного управления. Именно по этой причине научным сообществом было предложено подготовить и принять закон об электронном документе.

В его подготовке принимали участие ученые и специалисты ВНИИДАД, а также Института государства и права РАН. Совместными усилиями удалось обосновать актуальность закона и необходимость формирования правового механизма доверия к электронному документу. В законопроекте, наряду с другими нормами, также предусматривались требования к обеспечению сохранности электронных документов, условия, при которых электронные документы получали юридическую силу, а также определялись требования по защите электронных документов от несанкционированного доступа.

Законопроект был призван регулировать особенности использования электронных документов гражданами и юридическими лицами Российской Федерации, устанавливать основные требования, предъявляемые к электронным документам, а также определять правовое положение электронных документов в системе документооборота37.

Проект закона был представлен в Государственную Думу в апреле 2005 года, но попытки его продвижения были окончательно остановлены в 2011 году в соответствии с решением Комитета по информационной политике, информационным технологиям и связи. На таком решении сказалось и то обстоятельство, что с момента, когда проект закона был впервые предложен к рассмотрению, изменилась нормативная база в сфере работы с информацией и документацией (был принят Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»)38.

Но принятие закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» не слишком улучшило ситуацию в сфере делопроизводства. Лишь в самый последний момент в текст закона удалось включить положения, касающиеся правового положения документированной информации. Законом была установлена норма о том, что в федеральных органах исполнительной власти документирование информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные государственными органами, органами местного самоуправления, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти. Именно эта норма закона и позволила впоследствии изменить ситуацию в государственном делопроизводстве в лучшую сторону.

Для выполнения норм вышеназванного закона в 2009 году были разработаны и утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти39. Эти правила сыграли значительную роль в налаживании государственного делопроизводства, так как они установили единый порядок делопроизводства на федеральном уровне. Сам факт утверждения единого нормативного документа по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти был весьма значимым событием, ибо на столь высоком уровне нормативный акт по делопроизводству был принят впервые в истории.

С принятием Правил был совершен переход от Типовой инструкции по делопроизводству для федеральных органов исполнительной власти к документу более высокого нормативного статуса. Появилась возможность регулировать процессы работы с документами на основе утвержденных на федеральном уровне правил делопроизводства. В правилах впервые был выделен раздел, содержащий особенности работы с электронными документами. С этого момента и до настоящего времени Правила делопроизводства являются де-факто современной Единой системой государственного делопроизводства, то есть основным нормативным правовым актом, регламентирующим документирование и документооборот в федеральных органах исполнительной власти, в том числе и в части электронных документов. Правила как нормативный правовой акт, устанавливающий единые требования к организации работы служб документационного обеспечения, а также к созданию, обработке, хранению и использованию управленческих документов в деятельности федеральных органов исполнительной власти, сыграли весьма положительную роль в качестве основы для организации единообразной системы работы с документами в стране.

Кроме этого, в целях внедрения системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО) Правительство РФ 22 сентября 2009 г. утвердило Положение о системе межведомственного электронного документооборота, а затем, в 2010 г., и Единую систему межведомственного информационного взаимодействия40. Перечень федеральных нормативных документов данного направления в декабре 2014 г. был дополнен Правилами обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия 41.

С принятием Правил делопроизводства стала очевидной необходимость в нормативном документе, регламентирующем работу архива организации и устанавливающем требования к хранению документов в архиве организации. В 2010 году началась работа над новыми правилами работы архивов организаций. Разработанные при ведущей роли ВНИИДАД «Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях»42 были приняты Росархивом и Министерством культуры России в 2015 г. Кроме своего основного назначения, этот нормативный документ призван обеспечить преемственность требований к управлению документами на всех этапах его жизненного цикла с момента включения документа в документальный фонд организации и до передачи его на хранение в государственный (муниципальный) архив или уничтожения по истечении срока хранения.

В правилах впервые отражены положения по хранению, комплектованию, учету и использованию электронных документов. Принятие данных Правил имеет большое значение для обеспечения единых требований к организации работы с документами на всех этапах его жизненного цикла, начиная с создания и заканчивая хранением в государственном (муниципальном) архиве. Таким образом, было завершено формирование целостной современной нормативной правовой базы по управлению документами, в том числе электронными, в делопроизводстве и организации их хранения в архивах организаций. Ее терминологическая составляющая была закреплена в новом ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»43, который был принят в 2013 году взамен ГОСТ Р 51141-98. Новый стандарт отразил произошедшие за пятнадцать лет качественные изменения в профессиональной терминосистеме.

Вместе с тем следует отметить, что в целом развитие нормативной и методической базы делопроизводства, особенно в сфере управления электронными документами, не носило системного характера.

С этого времени и по настоящий момент процесс внедрения электронных документов в документационное обеспечение управления осуществляется с нарастающей интенсивностью. Еще в 2011 году в целях внедрения электронных документов в практику работы федеральных органов исполнительной власти и развития системы межведомственного электронного документооборота Правительство Российской Федерации утвердило план мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот44. Несмотря на то, что данный нормативный документ определял конкретные мероприятия на 2011–2012 годы, он во многом определил тенденции развития электронного документооборота и на последующий период.

Во исполнение данного распоряжения в 2011 году Минкомсвязи утвердило требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти, а Росархив в этом же году выпустил Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых в федеральных органах исполнительной власти должно осуществляться в форме электронных документов.

Однако конечные цели плана по разным причинам в полном объеме достигнуты не были. Во многом это объяснялось отсутствием федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в вопросах регулирования делопроизводства и управления документами на единой методологической базе. В целом разработка и принятие рассмотренных выше нормативных и методических документов заложили достаточно прочную основу нормативно-правового и методического обеспечения документационного обеспечения управления в современных условиях.

Новый этап развития государственного делопроизводства в стране начался с переходом Росархива согласно Указу Президента России от 22 июня 2016 г. № 293 в ведение Президента Российской Федерации45. Росархив стал федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере архивного дела и делопроизводства. Несмотря на правовой статус агентства, Росархив вернул себе право законодательной инициативы по вопросам своей компетенции, а также получил полномочия по разработке и утверждению основных нормативных актов, относящихся к установленной сфере деятельности, включая государственное делопроизводство, в том числе и с использованием электронного документооборота.

На Росархив возложена задача ведения мониторинга процессов документообразования и объемов документооборота в государственных органах в целях совершенствования системы управления документами. Расширены функции Росархива по ведению научно-исследовательской и методической работы подведомственных организаций в сфере архивного дела и делопроизводства; в сфере повышения квалификации работников подведомственных организаций, а также работников архивов и подразделений делопроизводства государственных органов; по разработке, внедрению и сопровождению отраслевых и межотраслевых информационных систем.

Изменение задач и функций Росархива в сфере государственного делопроизводства уже дало первые результаты. Разработаны Примерная инструкция по делопроизводству в государственных организациях, ГОСТ Р 7.0.97-2016 «Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов»46. Выполнена уникальная разработка Типовых функциональных требований к системам электронного документооборота и системам хранения электронных документов в архивах государственных органов47.

Завершена подготовка проекта новых Правил делопроизводства для государственных органов. В связи с тем, что в Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были внесены изменения о том, что в государственных органах, органах местного самоуправления документирование информации осуществляется в соответствии с правилами делопроизводства, установленными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере архивного дела и делопроизводства, эти правила теперь устанавливает не Правительство Российской Федерации, а Федеральное архивное агентство (Росархив). Причем Правила делопроизводства должны распространяться не только на государственные органы, но и на органы местного самоуправления.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Росархив наделен полномочиями по государственному регулированию архивного дела и делопроизводства в нашей стране в необходимом объеме. Неотложная задача, которая, по нашему мнению, стоит перед этим федеральным органом, — выработка и реализация полноценной Государственной политики в сфере архивного дела и делопроизводства, учитывающей основные положения Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы, и правительственной программы «Цифровая экономика Российской Федерации»48. С ее разработкой должен начаться новый этап развития государственного делопроизводства — этап глобального перехода к цифровым инструментам управления документами.